Wassenaar Arrangement

La caduta del Muro di Berlino e la conseguente fine del periodo della Guerra Fredda portano in seno al CO.COM. una evidente crisi di identità.

Crollata, infatti, l’Unione Sovietica ed emersi degli Stati successori, non  non più contrapposti politicamente, le intese e i meccanismi di controllo sui trasferimenti di beni e tecnologie che fino ad allora hanno sorretto  il CO.COM., diventano improvvisamente superati e controindicati per assicurare quei vantaggi economici che si vanno delineando con l’apertura di mercati fino a quel momento preclusi.

La prima risposta multilaterale che si cerca di dare agli intervenuti cambiamenti di scenario internazionale, che non giustificano più il mantenimento di un embargo verso paesi non più avversari e non più appartenenti al Patto di Varsavia, oramai decaduto, è quella della creazione di un organismo denominato CO.COM. Cooperation Forum (CCF), avente la funzione di permettere anche ai nuovi Stati dell’Europa centrale ed orientale di accedere ad un ristretto gruppo di beni altamente tecnologici.

In pratica viene, da una parte, definita attraverso un difficile negoziato, una ristretta lista di tecnologie e di beni veramente critici e, dall’altra, stabilito che l’adempimento delle seguenti quattro condizioni avrebbe determinato per il paese terzo CO.COM. il godimento di un trattamento più favorevole:

• impegno ad adottare il prima possibile adeguati controlli sulle esportazioni, incluso il sistema Import Certificate / Delivery Verification;

• impegno ad assicurare un utilizzo esclusivamente civile dei materiali importati dai paesi membri;

• previsione di assicurazioni sulla destinazione finale, corroborate dalle Autorità nazionali e da informazioni appropriate, da fornire al paese esportatore;

• accettazione di ispezioni in loco su richiesta del paese esportatore.

Al CCF prendono parte i seguenti paesi: Albania, Armenia, Austria, Azerbaigian, Belgio, Bulgaria, Bielorussia, Canada, Cecoslovacchia, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Georgia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Giappone, Kazakistan, Kirgizstan, Lettonia, Lituania, Moldavia, Mongolia, Nuova Zelanda, Norvegia, Olanda, Polonia, Romania, Russia, Spagna, Svezia, Svizzera, Tadjikistan, Turchia, Turkmenistan, Ucraina, Ungheria, Uzbekistan, Regno Unito, USA.

Alcuni di questi, tuttavia, escono presto di scena, sia in quanto il loro interesse diminuisce con lo sviluppo dei negoziati, sia anche perché non rispondono, in tutto o in parte, ai criteri di partecipazione poi stabiliti.

Il CCF, tuttavia, anche per la pressione del Congresso USA che ritiene che siano comunque mantenuti efficaci controlli, non può rappresentare una soluzione definitiva e, pertanto, nell’High Level Meeting sul futuro del CO.COM., tenutosi a L’Aia, il 15-16 novembre 1993, viene concordata all’unanimità dai 17 Stati membri una svolta epocale per l’organizzazione: la chiusura definitiva del CO.COM. per il 31 marzo 1994 e la necessità di creare un nuovo organismo, per il momento chiamato New Forum, ove avviare un appropriato negoziato per un diverso regime di controlli.

In attesa di far decollare i negoziati del New Forum, gli USA concludono una serie di accordi bilaterali, basati ancora sulle liste CO.COM., con tutti i paesi membri dell’allora G7.

La necessità di questo approccio parallelo viene meno solo quando le decisioni del citato HLM dell’Aia vengono riconfermate in un successivo HLM, tenutosi in data 29-30 marzo 1994 in un quartiere periferico della stessa città, denominato Wassenaar.

In tale occasione, i paesi già ex-cooperanti con il CO.COM., quali l’Austria, la Finlandia, l’Irlanda, la Nuova Zelanda, la Svezia e la Svizzera, sono ufficialmente inclusi tra gli Stati partecipanti al New Forum e viene definito un programma di lavoro articolato in tre gruppi; il primo (WG 1), con l’incarico di stabilire le linee guida del funzionamento dei nuovi accordi, inclusi i criteri sottostanti gli obiettivi  e la portata degli accordi, nonché il contenuto e le modalità degli scambi d’informazioni; il secondo (WG 2), preposto alla redazione delle liste valide per i nuovi accordi, in particolare di quelle dei beni maggiormente sensibili ed il terzo (WG 3), interessato all’attuazione dei provvedimenti amministrativi connessi con la fine del CO.COM..

La struttura dei Gruppi di lavoro, che prevede la separazione degli elementi di natura politica dell’agenda (WG 1) da quelli più tecnici (WG 2), si pone il fine di facilitare l’elaborazione di una così complessa intesa.

Le prime risposte date dagli esperti ai diversi interrogativi aperti da questa nuova fase permettono di redigere le liste di riferimento per il nuovo accordo sulla base di alcuni principi essenziali: inclusione di soli materiali di elevata sensibilità; integrazione e rafforzamento delle altre Intese di controllo delle esportazioni (MTCR, NSG, TNP, Gruppo Australia, Registro ONU delle armi convenzionali); non sovrapposizione o duplicazione dei controlli con quelli già previsti dagli altri Regimi.

E’ anche concordato che, a partire dal 1° gennaio 1994, le esportazioni vengano condotte sempre secondo le medesime regole, ma su decisione nazionale, sancendo in tal modo la definitiva fine del ruolo del CO.COM. di Parigi.

Per due anni i tre citati gruppi di lavoro cercano con esiti alterni di sciogliere i nodi della nuova intesa e di definire con più precisione i contorni del nuovo accordo multilaterale sostitutivo del CO.COM.; nel contempo, nell’HLM dell’11-12 novembre 1995, anche la Federazione Russa, la Repubblica Ceca, l’Ungheria, la Polonia e la Repubblica Slovacca sono accolte come partecipanti.

E’ solo, però, nel corso del 4° HLM del 19 dicembre 1995, tenutosi sempre nella medesima località di Wassenaar, che il risultato dei lavori preparatori è portato a livello politico, permettendo così di raggiungere finalmente un accordo sulla costituzione del nuovo Regime, denominato Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Goods and Technologies, anche se una serie di questioni politico-procedurali non consente di perfezionarlo negli aspetti di principio.

Nell’occasione, viene anche deciso di istituire il segretariato del Regime a Vienna e la riunione plenaria inaugurale, alla quale partecipano come ulteriori membri l’Argentina, la Corea del Sud e la Romania, si tiene conseguentemente in questa località il 2-3 aprile 1996.

Sospesa una prima volta per la mancanza di un accordo su alcuni punti essenziali, viene ripresa in data 10-12 luglio 1996 con la partecipazione anche della Bulgaria e dell’Ucraina, per un totale di 33 paesi fondatori, che finalmente raggiungono un unanime consenso sugli Initial Elements, il documento base dell’Intesa.

Nel settembre 1996 il W.A. inizia ad operare ed il 1° novembre 1996 cominciano ad entrare in vigore le nuove liste dell’accordo ed i relativi meccanismi di scambio delle informazioni; successivamente, vengono definiti anche gli appositi ambiti di lavoro: il General Working Group e l’Expert Group .

La prima riunione plenaria annuale dell’oramai operativo Wassenaar Arrangement si tiene a Vienna il 12-13 dicembre 1997.

Il Wassenaar Arrangement è il primo accordo multilaterale a carattere globale che controlla contemporaneamente l’export di armi convenzionali e di beni e tecnologie sensibili a doppio uso.

Esso completa e rinforza, senza apportare duplicazioni, gli esistenti Regimi di non proliferazione nel settore delle armi di distruzioni di massa e dei vettori idonei al loro trasporto.

Scopo fondamentale del Regime è quello di contribuire alla stabilità ed alla sicurezza regionale ed internazionale attraverso tre principali strumenti:

• l’istituzione di un graduale processo di trasparenza nel settore delle forniture di materiali sensibili;

• la promozione di una maggiore responsabilità soggettiva ed oggettiva dei paesi nei trasferimenti di armi, beni e tecnologie a doppio uso;

• l’incoraggiamento, laddove ritenuto necessario dai paesi membri, ad adottare politiche nazionali di autolimitazione delle esportazioni.

Contrariamente al CO.COM., il W.A. non è diretto contro alcuno Stato o gruppo di Stati e non impedisce le normali transazioni commerciali condotte legalmente o le legittime acquisizioni di materiali per la difesa in accordo con l’art. 51 della Carta delle Nazioni Unite.

Esso si limita a considerare le esportazioni dai paesi membri a Stati che non partecipano al W.A., nel quadro degli obiettivi e dei principi previsti dall’Accordo e del comune impegno assunto nel combattere il terrorismo internazionale.

Ciò non esclude, tuttavia, che obiettivi principali del Regime siano proprio quelli di contrastare con fermezza quei paesi che presentino comportamenti di ostilità nei confronti della comunità internazionale, cercando di evitare trasferimenti di armi o di tecnologie che possano rafforzarli e di impedire le esportazioni verso regioni la cui situazione sia considerata seriamente preoccupante in termini di mantenimento della stabilità e della pace internazionale (aree, ad esempio, in cui siano in corso conflitti o gravi tensioni).

A tale riguardo, ogni singolo paese partecipante al W.A. è pienamente responsabile di ogni accogli­mento o diniego di una domanda di esportazione, in quanto ogni paese attraverso le proprie politiche nazionali è impegnato ad evitare l’accumulo di capacità tecnico-militari contrarie agli scopi del Regime.

Tutte le decisioni collettive sono prese sulla base del consenso espresso singolarmente da tutti i paesi partecipanti al Regime.

Oltre ai 33 Stati membri fondatori del W.A. (Argentina, Australia, Austria, Belgio, Bulgaria, Canada, Repubblica Ceca, Corea del Sud, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Giappone, Gran Bretagna, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Nuova Zelanda, Norvegia, Olanda, Polonia, Portogallo, Romania, Federazione Russa, Repubblica Slovacca, Spagna, Svezia, Svizzera, Turchia, Ucraina, Ungheria e Stati Uniti), rimasti invariati fino a tutto il 2004, non esiste uno status di paese osservatore, come era previsto per il CO.COM..

L’Accordo di per sé non ha, tuttavia, carattere discriminatorio ed è aperto anche ad altri paesi, purché siano accettati dagli altri Stati membri sulla base del consenso e rispondano in particolare ai seguenti criteri:

• essere un produttore o un esportatore di armi, di prodotti tecnologici o di mezzi di produzione industriali considerati sensibili ed avere posto le liste dei materiali controllati dal W.A. quale riferimento dell’attività nazionale di controllo delle esportazioni;

• disporre di efficaci politiche di controllo nazionale sulle esportazioni;

• conformare la propria azione di non proliferazione alle disposizioni del N.S.G., del Comitato Zangger, del M.T.C.R., del Gruppo Australia ed agli accordi del TNP, della BWC e della CWC.

Al riguardo, il W.A. ha intrapreso, sin dalla sua entrata in funzione, un’attività d’informazione e di contatti esterni nei confronti di Stati non membri, allo scopo di preparare i possibili candidati all’adesione e di tenere informati i paesi non partecipanti sulle proprie attività, oltre che d’incoraggiarli ad adottare politiche di controllo delle esportazioni compatibili con l’accordo.

Tuttavia, questa attività per lungo tempo non si è tradotta in alcuna nuova adesione, anche per la resistenza manifestata da alcuni Stati membri ad accettare nuove partecipazioni.

E’ solo nel corso del 2005 che maturano le condizioni per un allargamento del Regime, favorito anche dall’ampliamento dell’Unione Europea e, pertanto, dall’esigenza di coinvolgere i nuovi paesi membri nelle medesime regole di controllo previste in ambito europeo.

Nel primo semestre del 2005 entrano, quindi, a far parte del Regime cinque nuovi Stati membri dell’U.E. (Estonia, Lettonia, Lituania, Malta e Slovenia) e la Croazia.

A dicembre 2005 la Plenaria raggiunge il consenso anche in merito alla richiesta di adesione del Sud Africa, portando a 40 il numero complessivo degli attuali partecipanti all’Intesa.

Sotto il profilo organizzativo, il Wassenaar si articola nella citata Plenaria (presieduta a rotazione da rappresentanti di tutti i paesi membri), che costituisce l’organismo decisionale dell’accordo e che si riunisce normalmente una volta l’anno nel mese di dicembre, e in gruppi di lavoro sussidiari che predispongono le varie raccomandazioni da sottoporre all’approvazione della Plenaria stessa: in particolare, i ricordati General Working Group (GWG), con compiti di natura generale riferiti agli aspetti informativi e politici del Regime ed Expert Group (EG), preposto, invece, agli aspetti tecnici relativi alla definizione ed aggiornamento delle liste di controllo.

Al Licensing and Enforcement Officers Meeting (LEOM), che opera funzionalmente sotto la supervisione del GWG, sono affidate attribuzioni di approfondimento e condivisione di tematiche più strettamente collegate agli aspetti autorizzativi e di controllo operativo dei flussi esportativi d’interesse del Regime.

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