I controlli sull'utilizzo finale e la clausola "catch-all"  2

L’aspetto fondamentale dei controlli sull’utilizzo finale dei materiali, basati sul principio della catch-all, è che essi non sono predeterminabili e, pertanto, definibili in anticipo, in modo da consentire agli operatori del settore una conoscenza preliminare di ciò che può essere esportato senza richiedere alcuna autorizzazione e di ciò che, viceversa, necessita del vaglio preventivo delle Autorità governative.

L’applicabilità della procedura autorizzativa è strettamente dipendente dall’aspetto conoscitivo dell’eventuale rischio connesso con una determinata operazione, che può essere assunto solo nel momento in cui una specifica transazione sia stata avviata, almeno sotto il profilo di un inizio di trattativa.

Ciò significa che due aspetti concorrono a rivestire un ruolo di primaria importanza:

• il livello ed il grado di conoscenza richiesto;

• il processo informativo a base di tale conoscenza.

Sotto il primo aspetto, va osservato che l’applicabilità del meccanismo di controllo in questione è, in genere, connessa con il termine di conoscenza, vale a dire che l’obbligatorietà di chiedere un’autorizzazione all’export scatta quando un esportatore si trova in condizione di “conoscere o avere motivo di conoscere” che una determinata esportazione sarà usata in un’attività in qualche modo collegata con la proliferazione WMD.

Tale livello cognitivo, anche se differentemente graduato a seconda della specifica normativa applicata nei singoli Stati, comporta comunque un grado di conoscenza sufficientemente esplicito e chiaro, non basato quindi su presunzioni od illazioni, ma dettato da una consapevolezza che può discendere da dirette informazioni acquisite sulla controparte dell’operazione o su specifiche comunicazioni inviate dalle proprie Autorità di controllo.

Considerato, infatti, che tale previsione normativa è in teoria applicabile nei confronti di qualsiasi esportatore, tra cui, anche quelli che normalmente operano senza avere mai avuto alcun contatto o esperienza con la tematica dei controlli delle esportazioni, il processo informativo necessario all’acquisizione di consapevolezza da parte degli esportatori costituisce una sfida della massima importanza che le Autorità di controllo si trovano ad affrontare, al duplice scopo di impostare correttamente ed efficacemente i controlli e di non penalizzare inutilmente gli operatori nella loro attività commerciale.

Nell’esperienza fin qui maturata nei vari paesi, due sono le modalità applicative adottate per rendere consapevole l’esportatore di tale esigenza di conoscenza, in parte condizionate anche dalla specifica politica dei controlli adottata: la prima è basata essenzialmente sulla cultura della conoscenza, vale a dire, su una conoscenza preventiva e generalizzata dei potenziali elementi di rischio (prevalentemente adottata dalle Autorità statunitensi); la seconda, invece, è strettamente collegata alla cultura dell’informazione, intesa come strumento di informazione, finalizzato a rispondere alle esigenze di rischio sollevato dal caso specifico (tipico dell’azione di controllo dei paesi europei).

In sostanza, i controlli delle esportazioni sensibili basati sull’effettivo utilizzo del bene comportano aspetti d’indeterminatezza, in quanto non legati ad un’astratta potenzialità di rischio del materiale esportato, ma alla specificità di una determinata esportazione di contribuire ad eludere gli obiettivi di non proliferazione perseguiti.

Gli esportatori devono, pertanto, in primo luogo sviluppare ed introdurre qualche meccanismo o sistema di controllo interno, adatto a correttamente valutare le informazioni circa il previsto utilizzo che il proprio cliente farà dei prodotti forniti e ciò, al fine di evitare, da un lato, eventuali coinvolgimenti in azioni giudiziarie susseguenti all’accertamento di utilizzi proibiti del materiale esportato e, dall’altro, possibili chiamate di corresponsabilità per non aver adottato la dovuta diligenza nell’informarsi circa la vera natura dell’utilizzo del bene trasferito all’estero.

Nei casi in questione, comunque, il coinvolgimento in aspetti di controllo si presenta di natura del tutto sporadica ed occasionale e, pertanto, il meccanismo interno aziendale di ottemperanza non può assumere le dimensioni o la specificità di quello adottabile da parte di società che prevalentemente operano in settori merceologici di alta valenza tecnologica.

In tale tipologia di controllo assume, pertanto, un ruolo fondamentale l’azione d’informazione svolta dalle Autorità di controllo che può svilupparsi, come accennato, in due direzioni, in parte complementari: una, volta a creare le migliori condizioni di conoscenza preventiva, atte a valutare correttamente ed autonomamente la sussistenza di eventuali elementi di rischio; la seconda, finalizzata a fornire nel caso specifico tempestive e puntuali segnalazioni di rischio agli operatori interessati.

Nel primo caso, le Autorità provvedono a fornire, oltre ovviamente ad ogni forma di assistenza preventiva in situazioni di dubbio, anche specifiche informazioni sugli elementi di rischio connessi con le esportazioni nei confronti di determinati soggetti.

Risulta a tal riguardo della massima importanza la predisposizione di apposite guide di conoscenza del cliente estero e dei connessi elementi di allerta, da mettere a disposizione degli operatori nazionali (ad esempio, le red flags statunitensi), in quanto utili strumenti di indirizzo sulle modalità di valutazione da assumere nel determinare la necessità o meno di procedere ad ulteriori accertamenti circa l’affidabilità di un destinatario finale o la prospettata utilizzazione finale di un materiale.

In genere, in tutti quei casi in cui l’esportatore non sia in condizione di risolvere autonomamente, nella specifica transazione, il quesito del possibile rischio sollevato da tali elementi di allerta, scatta l’obbligo di sottoporre la prospettata esportazione alla valutazione delle proprie Autorità.

Oltre a tale tipologia d’informazioni, le Autorità di controllo possono prevedere anche la condivisione di conoscenze sui nominativi di specifici soggetti ritenuti a rischio e, in tal senso, possono mettere a disposizione dei propri esportatori elenchi di soggetti e di destinatari esteri nei confronti dei quali scatta incondizionatamente l’obbligo di preventiva autorizzazione, a prescindere dal tipo di materiale prospettato all’esportazione.

Tali liste di soggetti a rischio possono essere estese, non solo ad individui ed entità che sollevano aspetti di preoccupazione nel campo della proliferazione delle armi di distruzione di massa, ma anche a tutta una serie di ulteriori nominativi, che presentano rischi in termini di sicurezza nazionale o di politica estera di un determinato paese.

Ad esempio, gli Usa prevedono che varie Agenzie governative mantengano apposite liste riportanti determinati destinatari finali che pongono, sul piano della sicurezza, specifici aspetti di rischio in termini di attività di possibile diversione illegale delle merci o di coinvolgimento in attività terroristiche e criminali.

Esse includono, tra l'altro, una lista di Specially Designated Terrorists, una lista di Designated Foreign Terrorists Organizations, una lista di Specially Designated Global Terrorist, una lista di Specially Designated Nationals, una lista di Specially Designated Narcotics Traffickers, un elenco di Denied Persons ed una Entity List di organismi coinvolti in programmi di proliferazione WMD.

In tal caso, il ricorso all’applicazione del principio della catch-all può conseguentemente estendersi anche ad aspetti non necessariamente connessi con la proliferazione delle armi di distruzione di massa e coinvolgere anche utilizzi di natura militare convenzionale, criminale e terroristica.

Il secondo aspetto fondamentale dell’applicazione dei controlli in questione è quello connesso con l’invio di tempestive e puntuali segnalazioni di rischio agli operatori interessati e, conseguentemente, con la definizione del momento in cui lo stato di conoscenza viene a concretizzarsi e a determinare l’obbligo di sottoporre la fornitura prospettata a preventiva autorizzazione.

Sotto tale profilo, il processo informativo può essere inteso come il meccanismo ufficiale mediante il quale le Autorità di controllo informano un esportatore che una prevista o prospettata esportazione, nei riguardi di uno specifico destinatario od utilizzatore finale, pone inaccettabili rischi di diversione in attività connesse con la proliferazione WMD o presenta elementi in contrasto con gli obiettivi di sicurezza nazionale ovvero è presunta porre o presentare tali caratteristiche.

Le modalità di comunicazione ufficiale variano da paese a paese e rispondono in primis alla politica dei controlli adottata.

Negli Stati ove è prevalente un sistema dei controlli basato sull’indifferenziazione dei destinatari e sull’applicazione dello strumento della catch-all nei riguardi di qualsiasi operazione di esportazione che presenti connotazione di rischio, a prescindere dal paese di destinazione, il momento informativo è essenzialmente costituito da una comunicazione ufficiale inviata dalla competente Autorità, con la quale si dà formale avviso che l’esportazione di quel determinato bene, pur non inserito nelle liste di controllo, verso quella determinata destinazione è sottoposta comunque al vaglio preliminare dell’organo pubblico preposto al rilascio delle relative autorizzazioni.

Negli Stati, viceversa, che collegano l’applicazione della clausola catch-all alle sole esportazioni dirette verso determinati paesi e determinati soggetti, il momento informativo formale può coincidere anche con la pubblicazione del nominativo di un determinato destinatario o controparte a rischio nel bollettino ufficiale di quel paese.

In sostanza, a prescindere dalle diverse modalità con cui attualmente i controlli di catch-all o sull’utilizzo finale vengono condotti dai vari paesi, quello che appare indispensabile sottolineare è che il meccanismo stesso fa affidamento e si fonda su due pilastri fondamentali: l’informazione e la conoscenza; in mancanza di uno solo dei due, il sistema stesso è destinato a fallire.

Il meccanismo di controllo introdotto dalla clausola catch-all è stato a lungo dibattuto ed è ancora oggi oggetto di approfondite discussioni in tutti i fori internazionali che si occupano di contrasto alla proliferazione, per i numerosi interrogativi che tuttora continua a sollevare, in ordine soprattutto al presunto impatto negativo che esso determinerebbe sul settore industriale ed esportativo di un paese.

In effetti, il controllo delle esportazioni dei materiali a duplice uso presenta, già di per sé, notevoli aspetti di difficoltà, tenuto conto che non tutti gli operatori sono consapevoli o possono essere a conoscenza che i loro prodotti, in determinate occasioni, potrebbero essere destinati ad uno scopo del tutto diverso da quello per il quale sono generalmente intesi e, in tal senso, la stragrande maggioranza delle imprese esportatrici opera in buona fede.

Le liste di controllo dei materiali da sottoporre a preventiva autorizzazione, sviluppate, sia in ambito internazionale, sia sul piano nazionale, costituiscono pertanto uno strumento vitale per facilitare il controllo ed il presupposto stesso per portare a conoscenza degli esportatori le modalità di applicazione di tale controllo.

In un sistema che non si fonda più sull’utilizzo di tali liste, subentra un elemento d’incertezza basato su una supposta indeterminatezza e sulla connessa inconsapevolezza che in determinate occasioni, non sempre e compiutamente predeterminabili, qualsiasi materiale (ovvero alcuni materiali) non inseriti nelle liste e, pertanto, non individuabili a priori possono ricadere, comunque, nelle maglie del controllo.

E’ chiaro che in un sistema di controllo mirato, volto a raggiungere determinatati obiettivi di non proliferazione e di salvaguardia di rilevanti interessi nazionali esclusivamente sulla base di specifiche e limitate azioni di intervento, non prefigurabili in anticipo, l’azione pubblica deve in ogni caso fare riferimento a due fondamentali aspetti complementari: un’adeguata informazione ed un’attenta vigilanza.

I controlli sulla destinazione d’uso richiedono indispensabilmente di essere guidati dall’informazione, intesa come flusso informativo avente duplice direzione, in entrata nella sfera conoscitiva delle Autorità di controllo e in uscita come ricaduta di conoscenza sul mondo esportativo.

Se un’Autorità preposta al controllo, ad esempio, non dispone di sufficienti informazioni sui programmi di proliferazione condotti da un determinato paese, gli stessi esportatori non possono a loro volta essere informati su particolari utilizzatori finali a rischio; tale circostanza costituisce la premessa per un fallimento dell’intero sistema dei controlli, che non può poggiare su richieste di conoscenza, basate esclusivamente sulla raccolta di informazioni sulle controparti a rischio demandate agli stessi operatori, e sull’obbligatorietà di fornirle conseguentemente alle proprie Autorità.

Un elemento altrettanto fondamentale per la riuscita dei controlli è costituito, poi, dalla vigilanza continua sui flussi esportativi in uscita dal proprio paese.

Ed in tal senso i controlli basati sulla clausola catch-all possono essere definiti, come già accennato, anche come controlli di enforcement e non come semplici controlli autorizzativi di natura amministrativa.

Anche se una specifica regolamentazione di tale attività di monitoraggio risulta di difficile attuazione per i rischi di ricadute negative nei confronti del settore esportativo, in termini soprattutto di possibili restrizioni alla libera circolazione delle merci, è altrettanto vero però che risulta di interesse prioritario assicurare condizioni di mercato nella massima sicurezza possibile.

In tal senso, un elemento fondamentale è costituito da uno stretto e continuo dialogo tra le Autorità preposte ai controlli e il mondo esportativo, al fine di creare un clima di reciproca fiducia sul quale impostare le necessarie azioni di verifica e monitoraggio di eventuali trasferimenti a rischio.

Un altro aspetto di notevole importanza, connesso con i controlli mirati sull’utilizzo finale, è costituito dalle modalità di certificazione e validazione delle varie destinazioni.

Come abbiamo visto, alcuni paesi indirizzano tale tipologia di controlli nei confronti di un solo esiguo numero di paesi considerati a rischio, creando una sorta di black list, mentre altri adottano un approccio più generalizzato fondato su una valutazione caso per caso.

Entrambi i sistemi presentano aspetti positivi, anche perché le condizioni internazionali possono cambiare repentinamente.

Un approccio caso per caso presenta indubbiamente condizioni di maggiore flessibilità, adattandosi più rapidamente ad eventuali cambiamenti sulla scena internazionale ed a particolari situazioni contingenti.

Tuttavia, presenta lo svantaggio di non poter assicurare elementi di sufficiente certezza agli esportatori, che non sono in condizione di poter conoscere in anticipo se un paese o una destinazione presentano aspetti di rischio.

Inoltre, a parte i paesi sottoposti ad embarghi decretati dalle competenti Istituzioni internazionali, non esistono black lists di Stati unanimemente accettate e condivise dagli stessi paesi che partecipano alle varie intese multilaterali di controllo delle esportazioni.

In realtà, un sistema di controllo fondato sul meccanismo della catch-all clause non presuppone automaticamente l’adozione di liste di controllo, siano esse espresse nella forma di elenchi di paesi esenti (white list) o sottoposti a tale controllo (black list).

D’altro canto, però, non possono non riconoscersi i vantaggi presentati da un meccanismo che fa riferimento solo ad alcune prefissate destinazioni per le semplificazioni e le riduzioni dei controlli che introduce.

Entrambi i sistemi hanno dei meriti, presentando anche aspetti di complementarità, che in alcune circostanze ne possono suggerire l’adozione congiunta.

In pratica, può affermarsi che un ricorso più esteso a tale forma di controlli in ambito internazionale costituisce sicuramente un mezzo efficace per promuovere le politiche di non proliferazione perseguite dalla maggioranza degli Stati e, dal momento che rappresenta uno strumento di controllo preventivo, offre anche il vantaggio di incrementare la consapevolezza e la conoscenza degli aspetti di rischio nel mondo esportativo.

Inoltre, può anche rappresentare uno strumento di flessibilità per migliorare le stesse liste di controllo, che spesso necessitano di tempi lunghi di discussione e di valutazione per essere adeguate ai mutamenti tecnologici e di scenario internazionale.

Attente ponderazioni degli interessi contrapposti, sia di legittimo commercio, sia di sicurezza nazionale, devono essere tenute nella massima considerazione nel processo di revisione delle liste, strumento questo di vitale importanza, ma non di rapido adeguamento e spesso di notevole pesantezza.

Il meccanismo della catch-all può in questi casi costituire uno strumento d’estrema utilità per acquisire un controllo dinamico della situazione e rendere, di fatto, le liste di controllo meno stringenti in termini di completezza e dettagliata elencazione di tutti i materiali duali.

Per concludere, si può affermare che anche l’adozione di uno strumento, quale la catch-all, non potrà mai assicurare un controllo in grado di fermare qualsiasi fornitura a rischio; tuttavia, esso rappresenta sicuramente un passo in avanti lungo la via di un sistema internazionale di controllo delle esportazioni più flessibile ed anche più efficace.

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