Il sistema dei controlli

Il ruolo della legge

La revisione giudiziale

L'indirizzo politico

L'apparato amministrativo

L'oggetto del controllo

Il sistema autorizzativo

L'ottemperanza

Un efficace sistema di controllo delle esportazioni di materiali strategici presenta, al di là delle specificità di ogni paese in tema di assetto costituzionale, di sistema legale ed amministrativo e di organizzazione industriale, alcune caratteristiche fondamentali che possono ricondursi alle seguenti:

• una base legale

• uno strumento di indirizzo politico

• un apparato amministrativo di esecuzione

• un elenco di materiali soggetto a controllo

• un sistema di provvedimenti autorizzativi

• ed un meccanismo di ottemperanza

In tale contesto un ruolo fondamentale è svolto dalle modalità normative di controllo adottate, che devono assolvere a due funzioni basilari, quella di fornire il presupposto legale per intervenire nel settore, circoscrivere e limitare l’attività dell’esportatore ed attribuire diritti e responsabilità agli stessi e quella di codificare ed ufficializzare la posizione statale su ciò che è legittimo e ciò che non lo è nel settore.

In relazione a ciò, è attribuito principalmente alle normative di tipo primario il compito di fissare, da una parte, i limiti e la tipologia dell’intervento statale in materia e, dall’altra, la misura dell’eventuale risarcimento, se tale intervento eccede i limiti stabiliti.

Il meccanismo di controllo fissato dalla normativa può prevedere sostanzialmente due principi: il primo e più restrittivo è quello di una previsione di generale divieto d’esportazione, salvo i casi d’eccezione di volta in volta stabiliti con provvedimenti autorizzativi (è stata la situazione dell’Italia fino al 1988 ed è il caso degli Stati Uniti); il secondo è quello della completa liberalizzazione delle esportazioni, eccetto specifici casi per i quali è necessario richiedere preventive autorizzazioni.

La stessa legge primaria fissa anche i procedimenti autorizzativi in materia e le attribuzioni e le competenze dei vari apparati dello Stato preposti al controllo e l’eventuale relazione tra l’organo esecutivo e quello legislativo parlamentare, al fine di assicurare adeguata trasparenza nel settore (nel nostro ordinamento è prevista la presentazione di dettagliate relazioni al Parlamento).

Alla legislazione secondaria è affidato invece il compito di disciplinare le modalità esecutive dei vari procedimenti previsti, ivi inclusi quelli di individuazione e definizione delle liste dei materiali sottoposti al controllo e, in alcuni casi, anche delle destinazioni, dei destinatari e degli utilizzatori finali nei cui confronti possono essere adottate particolari restrizioni o viceversa procedure semplificate. 

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Il ruolo della legge   

Anche se è ampiamente condiviso il principio della generale sottoposizione alla legge, sia dei singoli soggetti, sia delle entità governative, nell’area del controllo delle esportazioni non sempre è possibile tracciare una precisa linea di demarcazione tra una sfera legale di azione ed una politica, in quanto non esistono norme unanimemente accettate che governano la questione di come gestire le esportazioni di materiali, quali ad esempio quelli d’armamento, che rispondono spesso a logiche attinenti esclusivamente considerazioni di sicurezza nazionale e di interazione politica con altre entità statali.

L’aspetto rilevante da sottolineare è che la caratteristica primaria del ruolo della legge deve essere quella di proteggere i cittadini dall’arbitraria ed ingiusta azione dell’esecutivo ed in tale senso la base legale del controllo deve codificare in norme alcuni aspetti fondamentali che possono riassumersi nei seguenti:

• i soggetti legittimati a condurre tale tipo di attività (nel caso, ad esempio, di esportazioni di armamenti occorre definire preliminarmente   se lo Stato debba disporre di un monopolio in materia ovvero se anche soggetti privati possono intervenire nel settore e, in caso positivo, entro quali limiti);

• il principio di base sottostante al processo decisionale autorizzativo che comporta essenzialmente la scelta tra due alternative contrapposte, particolarmente rilevanti, nei casi di ricorso giudiziario, sotto l’aspetto dell’onere della prova e cioè, la definizione di una generale proibizione per tutte le esportazioni dei beni controllati, a meno che non venga rilasciata specifica eccezione, nel qual caso l’autorità responsabile deve individuare le precise ragioni della rimozione del generale “embargo” ovvero un permesso generalizzato per tutte le esportazioni, salvo l’eventualità di un intervento restrittivo specifico da motivare adeguatamente;

• la tipologia dei materiali e/o delle operazioni di esportazione che non possono essere effettuate senza autorizzazione;

• le modalità di definizione del processo valutativo di rispondenza degli oggetti del controllo ai criteri in precedenza identificati;

• il grado di trasparenza nel settore ed il collaterale diritto all’informazione, sia in termini di specifici obblighi informativi a carico degli esportatori nei confronti dell’autorità esecutiva, sia da parte di questa ultima verso l’apparato legislativo.  

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La revisione giudiziale

Anche se il ricorso alla tutela giudiziaria nel settore delle esportazioni di materiali strategici risulta alquanto infrequente, appare evidente che le decisioni amministrative assunte in materia possono sempre essere oggetto di successiva valutazione e verifica giudiziaria.

Tale evenienza, oltre a condizionare in determinati casi l’assunzione della decisione più appropriata e rispondente alle finalità del controllo, potrebbe anche comportare situazioni d’appesantimento in termini di costi e d’efficienza del sistema di controllo, tali da condurre in alcuni casi addirittura ad un’inconclusività dello stesso.

In relazione a tale circostanza, la legge può prendere in considerazione forme di revisione giudiziale alternative, individuabili ad esempio, nell’autoregolamentazione volontaria da parte degli esportatori congiunta ad un ruolo di monitoraggio condotto dalle autorità responsabili e nella mediazione e nell’arbitrato.

Nel primo caso, deve essere però costruita una solida relazione di fiducia tra gli esportatori e le autorità preposte al rilascio delle autorizzazioni che, in qualche modo, implementi e completi gli aspetti di regolamentazione delle esportazioni, da sottoporre a loro volta ad un processo di monitoraggio e revisione da parte delle amministrazioni responsabili.

Tale tipo di relazione richiede in genere la costituzione di un “foro” (che può anche assumere la configurazione di un’istituzione formale, ove condurre più o meno periodicamente discussioni ed interazioni tra gli esportatori e le autorità competenti al rilascio delle esportazioni, con il fine di assicurare che ogni parte comprenda ed interpreti correttamente la vigente normativa.

In tale ambito, possono anche essere condotte attività valutative, utili a sviluppare percorsi condivisi, sia negli aspetti autorizzativi, prevedendo se del caso anche formule permissive di natura più generale, sia nella parte di revisione normativa e regolamentare del settore.

Nel secondo caso di ricorso a forme di “normazione preventiva”, quali la mediazione e l’arbitrato, si possono creare le condizioni per eliminare incertezze tra le parti, in termini di rispettivi diritti e responsabilità, senza dover ricorrere al sistema giudiziario.

Mentre la mediazione coinvolge e coadiuva le parti in disputa nel raggiungimento di soluzioni reciprocamente condivise, ma non vincolanti, l’arbitrato, come noto, comporta l’utilizzo di una terza parte di fiducia per entrambi i contendenti con l’accettazione vincolante del giudizio emesso dalla stessa.

Nel campo della regolamentazione dell’export, questo può essere realizzato prevedendo la costituzione di un soggetto istituzionale terzo e, pertanto, al di fuori delle istanze rappresentative degli interessi degli esportatori (che, ovviamente, aspirano a massimizzare valori e volumi delle proprie esportazioni) e delle autorità governative che, viceversa, tendono naturalmente a privilegiare l’aspetto di sottoposizione delle esportazioni a considerazioni di politica nazionale.

Questo soggetto, in considerazione della natura vincolante delle decisioni sui singoli casi di controllo delle esportazioni, potrebbe essere individuato proprio nell’autorità responsabile del rilascio delle autorizzazioni che, configurata ovviamente come parte terza, esterna alla contrapposizione d’interessi distinti, presenterebbe le condizioni migliori per la risoluzione e composizione di posizioni contrapposte e per il raggiungimento di soluzioni condivise senza il ricorso giudiziario.

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L’indirizzo politico

Le esportazioni di materiali strategici coinvolgono, come evidente, non solo motivazioni d’ordine economico, ma anzi e soprattutto considerazioni di carattere politico che attengono agli interessi di sicurezza nazionale e agli impegni di rispetto delle intese internazionali sottoscritte.

In tale quadro, risulta indispensabile che la politica esportativa nel settore venga a determinarsi in stretta relazione con i mutamenti della scena politica internazionale e tenga conto dell’emergere di nuove minacce e delle correlate azioni di contrasto.

Pertanto sono in genere previsti, a livello nazionale, degli strumenti normativi che consentono la formazione, nel modo più adeguato possibile, di precisi indirizzi politici e comportamentali da adottare nel processo valutativo di singoli casi.

Tali strumenti individuano, da un lato, le strutture organizzative di riferimento e dall’altro,  le modalità  di consultazione più appropriate, non solo di natura intergovernativa (Ministeri, enti, agenzie), ma anche con attori non istituzionali (quali rappresentanze del mondo produttivo o enti di ricerca), al fine di valutare e bilanciare compiutamente i vari interessi in gioco.

Tali indirizzi, oltre a conformarsi ovviamente agli impegni internazionali assunti nel settore (ad esempio, quelli discendenti dalla partecipazione ai vari regimi di non proliferazione), tengono conto dei molteplici aspetti coinvolti, spesso in antitesi tra loro, ma comunque rilevanti ai fini di salvaguardia dei complessivi interessi nazionali.

Si pensi ad esempio alla necessità di assicurare livelli di autosufficienza produttiva in determinati settori della difesa o del comparto dell’alta tecnologia, tali da rendere necessario il mantenimento di aspetti di competitività nel settore oppure all’opportunità di utilizzare lo strumento esportativo delle armi o di tecnologie avanzate per il raggiungimento di determinati obiettivi di politica estera ovvero per l’ottenimento di risorse economiche necessarie per lo sviluppo del paese. 

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L’apparato amministrativo

Per l’applicazione delle disposizioni normative in materia è, ovviamente, necessario prevedere una struttura amministrativa preposta a tale controllo.

Quando un esportatore chiede un’autorizzazione, deve essere stata prima definita una procedura autorizzativa e designata l’autorità responsabile del procedimento.

A tale fine, in alcuni paesi sono previste delle Agenzie specializzate responsabili del controllo delle esportazioni nel suo insieme, in altri, la competenza in materia è invece attribuita e ripartita tra più strutture interne di Ministeri, differenziate in genere a seconda che si tratti di esportazioni di materiali d’armamento o a duplice uso, in altri casi ancora possono essere previsti organismi intergovernativi.

In ogni modo, le strutture amministrative individuate devono comprendere tutti gli aspetti del controllo, da quelli meramente autorizzativi a quelli di contrasto operativo e di corretta ottemperanza alla normativa.

Inoltre, tra i vari soggetti pubblici individuati e preposti all’attività di controllo, deve essere sempre prevista qualche forma di consultazione che consenta di valutare e contemperare i diversi interessi rappresentati.

Tali forme di consultazione e di raccordo possono intercorrere tra enti ed amministrazioni diverse (Ministero degli esteri per la politica estera, Ministero della difesa per il settore militare, Ministero dell’economia e del commercio per gli aspetti economici), ma anche tra strutture interne di uno stesso Ministero (Ufficio per lo sviluppo delle relazioni estere o per le questioni di sicurezza nazionale) od ancora tra strutture statali e agenzie specializzate con competenze tecniche (quali, ad esempio, un’agenzia aerospaziale) o associazioni industriali di categoria.

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L'oggetto del controllo

I materiali strategici, per le ragioni già evidenziate, sono sottoposti al controllo dello Stato essenzialmente nella fase esportativa, anche se in alcuni casi, soprattutto per quanto riguarda i materiali d’armamento, possono prevedere il rilascio di apposite autorizzazioni anche nella fase importativa.

Al riguardo, va rilevato che uno degli aspetti più rilevanti dei moderni sistemi di controllo è proprio quello dell’identificazione delle specifiche operazioni di trasferimento di un bene o di una tecnologia che rientrano nell’ambito applicativo del generico termine di esportazione.

Mentre in alcuni casi è la stessa normativa primaria che stabilisce quali operazioni debbano intendersi rientrare nella definizione di esportazione, in altre circostanze, per la mancanza di specifici riferimenti, l’individuazione dell’esatto ambito di applicazione del controllo non risulta di agevole identificazione.

Su un piano generale possiamo affermare che il termine esportazione può, in primo luogo, essere preso in considerazione in relazione al trasferimento della disponibilità e della proprietà di un bene da un soggetto nazionale ad un soggetto estero e, in tal caso, sia esso attinente ad una merce, ad un software o ad una tecnologia inviati da un determinato paese ad una destinazione estera, è da considerarsi sempre un’esportazione, a prescindere dalle specifiche modalità con le quali lo stesso avvenga.

Ad esempio, un materiale può essere inviato all’estero per posta o per mezzo di corriere a mano, i disegni tecnici possono essere inviati tramite fax, un software può essere caricato e scaricato tramite un sito WEB o una tecnologia può essere trasmessa via e-mail o durante una conversazione telefonica.

In sostanza, una transazione commerciale è considerata un’esportazione, al di là del mezzo utilizzato per il trasferimento dei relativi beni, in tutti quei casi in cui la stessa conduca ad una traslazione di proprietà o di disponibilità dei beni da un soggetto nazionale ad un soggetto estero.

In tale contesto può assumere la configurazione di esportazione anche la cessione di tecnologia da parte di un cittadino ad un soggetto di nazionalità estera che avvenga all’interno dei confini nazionali.

Sotto un secondo aspetto, l’esportazione può essere presa in considerazione nel momento strettamente connesso con l’attraversamento della linea doganale; in tal caso, possono essere considerati, quali esportazioni, anche il semplice trasferimento temporaneo all’estero di un bene o la cessione dello stesso diversa da una vendita (a titolo gratuito per esempio) o lo spostamento all’estero presso magazzini o depositi di proprietà di residenti.

Anche il trasferimento al di fuori dei confini nazionali di merce d’origine estera o il transito entro gli spazi doganali nazionali o il trasbordo da un vettore ad un altro sul territorio di un paese possono essere considerati in alcuni casi come un’esportazione e, pertanto, sottoposti al controllo.

Ovviamente, non tutti i casi sopra ricordati trovano puntuale applicazione o riconoscimento nei singoli sistemi nazionali di controllo adottati; essi dipendono sostanzialmente dalle finalità di natura politica e di sicurezza che un determinato paese si prefigge di raggiungere e dal peso e dalla rilevanza che i controlli stessi delle esportazioni assumono nel contesto specifico di quel particolare sistema paese. 

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Il sistema delle autorizzazioni

Il provvedimento autorizzativo preso in considerazione ai presenti fini può essere definito come uno strumento giuridico che abilita l’operatore interessato a portare a compimento una o più operazioni d’esportazione. A seconda degli specifici elementi caratterizzanti una determinata normativa di controllo, tale autorizzazione può essere richiesta in differenti fasi della transazione commerciale.

In alcuni paesi, l’autorizzazione può essere richiesta preliminarmente allo svolgimento di qualsiasi attività di marketing concernente il materiale controllato, in altri, tale autorizzazione è invece richiesta solo nel momento della negoziazione e della conclusione del contratto. In altri paesi ancora, l’autorizzazione è richiesta solamente nel momento della spedizione del materiale, allorché lo stesso è destinato a varcare la linea doganale.

Il provvedimento autorizzativo può assumere diverse configurazioni, sostanzialmente ripartite nelle due categorie di atti di natura singola ed individuale, riferiti cioè ad un’unica operazione di esportazione ed a un singolo esportatore, e di tipo complessivo e/o generale.

Questi ultimi consistono in provvedimenti rilasciati, a seconda dei casi, a singoli operatori o ad una pluralità di soggetti, che abilitano all’effettuazione di molteplici esportazioni riferite, in relazione alla specificità dell’autorizzazione stessa, a più tipologie di prodotti e/o a più destinazioni.

Tra queste vanno ricordate, in primo luogo, le autorizzazioni di carattere generale, utilizzate soprattutto nei sistemi normativi di controllo che prevedono un divieto a contenuto generalizzato salvo espressa deroga, che rimuovono dall’obbligo di presentare un’apposita istanza autorizzativa tutta una serie di prodotti destinati a determinati paesi. Sono indirizzati alla generalità degli esportatori e hanno valenza normalmente indeterminata.

Altre tipologie di autorizzazioni rientranti in tale categoria sono quelle denominate globali, rilasciate a singolo operatore a valere su specifici progetti industriali di collaborazione internazionale o nei confronti di alcune destinazioni od alcuni destinatari per determinati prodotti.

In questi casi, l’individuazione preventiva di specifiche destinazioni considerate non a rischio, in quanto, ad esempio, riferite a paesi alleati, costituisce il necessario presupposto per consentire l’effettuazione di molteplici operazioni di esportazione senza dover ricorrere, per ognuna di esse, a singoli provvedimenti autorizzativi.

Ovviamente, tale tipologia d’autorizzazione, nei casi soprattutto di esportazioni di materiali considerati d’armamento, può anche richiedere l’individuazione preventiva dei soggetti coinvolti (sia a livello di controparti industriali, sia di destinatari del prodotto finito) e l’adozione di particolari obblighi a carico degli esportatori, quali, ad esempio, la tenuta, per un determinato periodo di tempo, di adeguata documentazione giustificativa delle operazioni e dei trasferimenti effettuati, da rendere disponibile alle autorità competenti per eventuali controlli.

L’aspetto fondamentale dell’iter autorizzativo è, in ogni modo, costituito dal processo valutativo che sottende al rilascio della autorizzazione e che include, generalmente, a secondo della tipologia del materiale, alcuni essenziali fattori, quali:

• l’esatta individuazione dei contenuti tecnologici del trasferimento e la rilevanza dello stesso in termini di ricadute produttive ed applicative nel paese di destinazione;

• la rispondenza dell’operazione ai contenuti ed alle modalità di realizzazione dichiarate;

• l’affidabilità del paese di destinazione e dell’utilizzatore finale in termini di rispetto delle convenzioni internazionali e dei principi di non proliferazione nel settore delle armi di distruzione di massa;

• l’impatto dell’esportazione sugli interessi politici, militari, economici e tecnologici del paese esportatore;

• l’impatto del trasferimento sulle condizioni militari, politiche e (in certi casi) economiche del paese acquirente;

• l’impatto dell’esportazione nella regione dove il paese importatore è collocato. 

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L’ottemperanza

L’adozione di misure volte a controllare i flussi esportativi di determinati beni, considerati come abbiamo visto di natura strategica o sensibile in relazione agli specifici requisiti di sicurezza di un determinato paese, implica anche la correlata necessità che le stesse trovino puntuale attuazione e rispetto da parte di tutti i soggetti interessati.

Ne consegue che qualsiasi sistema di controllo, per essere considerato adeguato ed efficace, deve prevedere specifici meccanismi volti ad assicurare le migliori condizioni possibili d’ottemperanza. In alcuni sistemi normativi tali strumenti risultano di natura particolarmente complessa e prevedono addirittura la predisposizione di attività di controllo e verifica al di fuori dei propri confini nazionali.

L’insieme di tali strumenti possono condurre ad un vero e proprio processo d’ottemperanza, nel cui ambito la forma preferita è sicuramente quella che fa affidamento su un meccanismo di rispetto volontario, nel quale i vari attori comprendono ciò che è atteso da loro e intraprendono conseguentemente i passi più corretti, in accordo con le norme di legge facenti parte del sistema di controllo delle esportazioni.

Da una prospettiva governativa è necessario, pertanto, decidere quali adempimenti d’ottemperanza è necessario condurre, quali Ministeri o agenzie devono prendere parte a tali adempimenti e come questi organismi devono coordinare tra loro le rispettive attività.

Al fine di favorire da parte degli esportatori un’ottemperanza volontaria, è necessario disegnare, a livello governativo, anche un sistema che ottimizzi nel modo migliore le procedure, mantenendo nel contempo possibile il raggiungimento degli obiettivi desiderati.

Ciò richiede, però, una stretta coordinazione tra tutti i soggetti coinvolti: esportatori, strutture preposte al rilascio delle autorizzazioni, spedizionieri e autorità doganali. Mediante tale coordinamento è, infatti, possibile monitorare il complessivo movimento delle merci sottoposte a controllo ed assicurare anche che tutta la necessaria documentazione sia adeguatamente visionata e valutata.

Idealmente, il processo d’ottemperanza dovrebbe assicurare anche qualche forma di cooperazione e di coordinamento con le autorità dello Stato importatore e con l’utilizzatore finale del materiale controllato, al fine di rendere possibili anche forme di verifica del suo arrivo nel paese di destinazione e di effettiva consegna all’utilizzatore finale, creando, in sostanza, una catena ininterrotta di tutela dell’intero trasferimento.

Tuttavia, tale processo d’ottemperanza volontaria da parte di tutti gli esportatori non può essere assicurato senza la predisposizione di qualche meccanismo che faccia valere il rispetto delle norme di controllo delle esportazioni.

Tali trasferimenti, infatti, possono essere minati dalla corruzione (uso fraudolento di validi documenti), dalla contraffazione (uso di falsi documenti), dal contrabbando (esportazioni senza autorizzazione di materiali controllati), nonché da forme di diversione verso utilizzatori finali non autorizzati o utilizzi non consentiti.

Le attività d’ottemperanza includono, pertanto, diverse forme di controllo che possono arrivare anche al monitoraggio delle telecomunicazioni, alle investigazioni di polizia o ad operazioni occulte e di sorveglianza dei sistemi informatici.

Restano, in ogni modo, necessarie, al fine del rispetto del principio di legalità, la previsione di apposite normative di riferimento e la definizione accurata dei poteri di intervento delle varie agenzie ed organizzazioni cui sono affidati tali compiti di controllo. 

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