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Sanzioni amministrative nel
settore dei materiali duali
Il
comma 5 dell’art. 16 del D.Lgs 96/03 individua una serie di comportamenti
omissivi imputabili al responsabile di un’operazione di esportazione o di
un’istanza d’autorizzazione per l'esportazione di beni a duplice utilizzo
che, per la loro configurazione di minore gravità, sono sottoposti
esclusivamente alla pena della sanzione amministrativa.
Tali
comportamenti in violazione di precise prescrizioni normative sono distinti
in tre diverse tipologie:
-
mancata comunicazione di informazioni e dati in variazione degli
elementi già forniti,
intervenuti successivamente alla presentazione di un’istanza
d’autorizzazione;
-
mancata indicazione sui documenti e registri commerciali degli elementi
identificativi delle operazioni
di
esportazione
effettuate, come previsto dal comma 1 dell’art. 16 del regolamento
comunitario;
-
mancata conservazione per il periodo di tre anni dei documenti
giustificativi
delle
operazioni di cui sopra.
Tutte
queste violazioni sono punite, salvo che le stesse non configurino reato,
con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da 15.000 a 90.000
euro.
Alla stessa
sanzione soggiace anche colui che, su richiesta del Ministero del commercio
internazionale, non effettui la comunicazione dei dati ovvero la
trasmissione di atti e documenti concernenti le operazioni di esportazione
di beni a duplice uso.
Premesso su
un piano generale che anche la sanzione amministrativa risulta applicabile
in tutti quei casi in cui sussista una violazione di una specifica norma
giuridica di riferimento, ancorché di carattere amministrativo, nel caso di
specie la formulazione del menzionato comma 5 appare permeata da una certa
indeterminatezza, in gran parte connessa con l’ampia sfera di
discrezionalità che caratterizza l’intera materia del settore duale ed in
particolar modo il procedimento amministrativo di autorizzazione.
Partendo
dalla prima ipotesi di violazione e cioè, di omessa comunicazione di
informazioni e dati in variazione degli elementi già forniti, intervenuti
successivamente alla presentazione di un’istanza d’autorizzazione, tale
fattispecie trova riferimento nelle disposizioni dei commi 3 degli articoli
4, 5 e 6 del D.Lgs 96/03, che in relazione, rispettivamente,
all’autorizzazione specifica individuale, all’autorizzazione globale
individuale e all’autorizzazione generale nazionale e comunitaria, prevedono
che “qualsiasi cambiamento intervenuto dopo la presentazione della
domanda deve essere tempestivamente comunicato all’Autorità competente”
e che “l’esportatore iscritto nel registro comunica tempestivamente
all’Autorità competente ogni variazione di dati” riguardante
l’indicazione della denominazione o ragione sociale, della sede e dei legali
rappresentanti dell’esportatore medesimo.
La
formulazione dell’obbligo di informativa, come può rilevarsi, si presenta
del tutto indeterminata e soprattutto nel primo caso, riferito al rilascio
di un’autorizzazione specifica e globale, pone in primis il problema
interpretativo di quale cambiamento considerare rilevante al fine del
rispetto della prescrizione amministrativa in questione.
E’ evidente
che un’istanza d’autorizzazione deve necessariamente presentare alcuni
elementi indispensabili al fine dell’esatta valutazione dell’operazione di
esportazione prospettata; tra questi, sicuramente rientrano gli elementi
identificativi di tutti i soggetti coinvolti nella transazione (esportatore,
eventuale intermediario com-merciale e/o finanziario, destinatario,
utilizzatore finale) e dell’esatta tipologia di materiale da trasferire
all’estero (categoria di appartenenza, caratteristiche tecniche, campi di
applicazione).
Aspetto di
rilevanza assume, poi, anche la descrizione delle modalità di trasferimento
che possono prevedere trasbordi e/o attraversamento di paesi di transito.
Orbene,
poiché tali informazioni attengono alla fase istruttoria, nel caso che
conducano, a cagione proprio del menzionato comportamento omissivo, ad una
non veritiera rappresentazione dell’operazione di esportazione da valutare e
all’ottenimento del relativo provvedimento autorizzativo, esse configurano
la fattispecie penale prevista dal comma 1 dello stesso art. 16, sempre che
con detta autorizzazione venga effettuata l’esportazione.
Solo in
presenza di un accertamento d’ufficio dell’omissione di informativa su
elementi essenziali, concretizzatosi prima del rilascio del relativo
provvedimento autorizzativo, risulta ipotizzabile una violazione della
prescrizione amministrativa in questione che, inoltre, verrebbe a sanzionare
il tentativo di ottenimento di un’autorizzazione in modo fraudolento che,
per le modalità costitutive della fattispecie criminosa prevista dal
ricordato comma 1 (reato di evento), non risulta invece configurabile.
Nei casi,
viceversa, di mancata comunicazione di informazioni non essenziali ai fini
della corretta individuazione dell’operazione di esportazione da
autorizzare, la sanzione amministrativa non appare applicabile, vuoi per
l’irrilevanza delle stesse informazioni, vuoi per l’indeterminatezza della
configurazione dell’obbligo.
Discorso in
parte analogo risulta valido anche nei riguardi dell’ipotesi di omissione
connessa con l’obbligo, previsto dal comma 3 dell’art. 6, apposto nei
confronti degli operatori registratisi presso il Ministero della attività
produttive per l’utilizzo dell’autorizzazione generale comunitaria e
nazionale.
Anche in
questo caso gli elementi informativi costitutivi dell’obbligo, in
considerazione della particolare tipologia di autorizzazione, risultano
esclusivamente quelli necessari per l’esatta identificazione del soggetto
abilitato ad usufruire di tale procedura esportativa agevolata.
Le altre
due tipologie di comportamenti omissivi, come visto, sono quelle
riconducibili all’art. 16, commi 1 e 2, del regolamento comunitario, che
trovano peraltro diretta attuazione anche nelle disposizioni dei commi 9, 7
e 6, rispettivamente, degli articoli 4, 5 e 6 del D.Lgs 96/03.
Mentre nel
caso della seconda fattispecie di violazione non sussistono particolari
problemi applicativi, la formulazione della prima (omissione di indicazione
sui documenti e registri commerciali degli elementi previsti dall’art. 16)
non appare particolarmente felice, in quanto, nel caso di specie, non si
tratta di indicare alcunché sui documenti e registri commerciali, ma
solamente di conservare idonea e corretta documentazione rappresentativa
delle esportazioni effettuate, vale a dire, fatture, manifesti di carico,
documenti di trasporto e di spedizione che contengano sufficienti
informazioni, quanto meno, sulla tipologia e quantità dei materiali a
duplice uso esportati e sull’identità dell’esportatore e del destinatario
della merce.
E’ pertanto
la non idoneità di tale documentazione e dei registri commerciali detenuti a
concretizzare l’eventuale omissione e a comportare l’irrorazione della
sanzione amministrativa.
Relativamente all’ulteriore ipotesi sanzionatoria (prevista sempre dal comma
5 dell’art. 16) di mancata comunicazione di dati o trasmissione di atti e
documenti concernenti le operazioni di esportazione a seguito di richiesta
del Ministero delle attività produttive, anche in questo caso la genericità
della formulazione solleva dubbi interpretativi circa la sua portata ed
ambito di applicazione.
Intanto,
occorre precisare che l’omissione in questione è configurabile solo nel caso
che sia stata avanzata dalla predetta Autorità un’esplicita richiesta di
esibizione di atti e documenti o di comunicazione di dati.
Ne consegue
che non rientrano in tale fattispecie tutte le comunicazioni dovute su
diretta disposizione normativa quali, ad esempio, quelle concernenti le
segnalazioni delle operazioni di esportazione effettuate in regime di
autorizzazione globale e generale, previste dai commi 6 e 5,
rispettivamente, degli articoli 5 e 6 del D.Lgs 96/03, né i mancati
riscontri a richieste del predetto Ministero nella fase istruttoria, quali
quelle con-cernenti la presentazione di un certificato internazionale di
importazione o di uso finale ovvero di altra documentazione, previste dai
commi 6
e 7
dell’art. 4 del D.Lgs 96/03, che tutto al più possono condurre al rigetto
dell’istanza di autorizzazione.
Rientrano,
viceversa, nel campo applicativo dell’omissione in argomento tutti i mancati
riscontri a richieste di verifica e di accertamento d’ottemperanza da parte
del Ministero delle attività produttive su operazioni di esportazione già
effettuate che, in particolare, possono riguardare anche le obbligazioni
scaturenti dal disposto del comma 8 dell’art. 4 che prevede la possibilità
che le autorizzazioni specifiche siano sottoposte a particolari condizioni e
che l’esportatore sia tenuto ad adempiere specifici obblighi richiesti
dall’Autorità competente ed indicati nell’autorizzazione stessa.
Tra questi
obblighi sicuramente rientrano, qualora apposti, quelli concernenti la
presentazione di idonea documentazione attestante l’arrivo nella
destinazione autorizzata e la certificazione dell’effettivo utilizzo civile
del bene duale esportato, eventualmente attestato da idonea relazione sulle
visite periodiche d’ispezione effettuate successivamente alla consegna del
materiale.
Da rilevare
infine che, anche se l’espressione utilizzata per l’individuazione del
soggetto imputabile dell’infrazione amministrativa in questione risulta di
natura generica, “colui il quale non effettua”, la stessa è
attribuibile esclusivamente all’esportatore, vale a dire al soggetto
titolare del relativo provvedimento di autorizzazione.
Oltre
all’irrorazione di una sanzione di natura pecuniaria nei casi sopra
ricordati, il comportamento omissivo da parte del soggetto istante o
titolare di un’autorizzazione può dar luogo all’ulteriore sanzione
costituita dall’espressione di un
diniego
nei confronti di una nuova operazione di esportazione
ovvero dalla
sospensione o revoca di un provvedimento già rilasciato.
Nel primo
caso, tale sanzione, che può configurarsi anche in termini di semplice
sospensione della pronuncia, è adottata con provvedimento del tutto
discrezionale dal Ministero delle attività produttive, sentito però il
parere del ricordato Comitato Consultivo, nelle ipotesi di mancata
ottemperanza da parte dell’esportatore degli obblighi o delle condizioni
previste in autorizzazioni ottenute precedentemente.
Negli altri
casi, la sospensione o revoca del o dei provvedimenti autorizzativi (che,
per avere efficacia, deve presupporre, ovviamente, termini di validità non
ancora decorsi e stati di utilizzo non ancora completati) è assunta dal
Ministero delle attività produttive sulla base dell’accertamento:
Mentre
nella prima ipotesi la genericità della formulazione rende, di fatto,
inapplicabile la disposizione al di là delle specifiche fattispecie di
violazione più compiutamente descritte nello stesso D.Lgs 96/03 (si pensi,
ad esempio, quale violazione di norma internazionale potrebbe mai farsi
valere in mancanza di un suo esplicito recepimento in ambito nazionale), la
mancata ottemperanza ad eventuali obblighi apposti nel contesto delle
autorizzazioni rilasciate abbraccia un’ampia casistica di fattispecie che
possono spaziare da semplici infrazioni sanzionate solo amministrativamente,
quali, ad esempio, la mancata apposizione della prescritta stampigliatura
sui documenti di viaggio che accompagnano i beni duali esportati in base ad
autorizzazioni generali o il mancato invio della lista riepilogativa delle
operazioni di esportazione effettuate in regime di autorizzazione globale o
generale, a vere e proprie fattispecie penali (si pensi, ad esempio,
all’ampia casistica di violazioni prevista dal comma 2 dell’art. 16).
In tutte
queste ultime circostanze, tale sanzione viene a configurarsi anche quale
misura cautelare adottata sulla base della comunicazione inoltrata
dall’Autorità giudiziaria di apertura di un procedimento penale per i reati
previsti dallo stesso art. 16.
Un caso a
se stante è rappresentato dalla mancata presentazione della documentazione
di arrivo a destinazione, ovviamente, nelle sole ipotesi di inadempimento di
natura documentale non configurante la fattispecie criminosa di diversione
di destinazione, che, oltre a comportare l’irrorazione di una sanzione
pecuniaria ai sensi del comma 5 dell’art. 16, può dar luogo alla sospensione
di pronuncia o al rigetto nei confronti di una nuova istanza di
autorizzazione (art 8, comma 4 del D.Lgs 96/03).
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