La Proliferation Security Initiative

L’esigenza di contrastare il fenomeno della proliferazione delle armi di distruzione di massa, non solo sul piano preventivo costituito dai Regimi di controllo delle esportazioni, ma anche sul piano dell’effettiva interdizione dei materiali trasferimenti dei beni suscettibili di utilizzo in campo WMD, ha spinto recentemente alcuni Stati a ricercare forme di collaborazione multilaterale anche nel settore dell’enforcement, soprattutto nella parte relativa al contrasto dei traffici internazionali di tale tipologia di materiali.

In un contesto internazionale attualmente caratterizzato da strategie d’azione sempre più sofisticate, portate avanti dai paesi proliferanti per eludere i controlli delle esportazioni, la sfida apertamente lanciata da Stati, già essi stessi proliferanti, quali strumenti di supporto fondamentale ai programmi WMD di altri paesi, ha spinto gli Stati Uniti a lanciare nel maggio del 2003 una nuova iniziativa multilaterale di cooperazione nel campo del contrasto operativo (law enforcement), finalizzata principalmente all’intercettazione e confisca di forniture illegali di beni e tecnologia in campo missilistico e WMD.

A tale iniziativa, che prende il nome di Proliferation Security Initiative (PSI), hanno fornito inizialmente la propria adesione l’Australia, la Francia, la Germania, l’Italia, il Giappone, i Paesi Bassi, la Polonia, il Portogallo, la Spagna ed il Regno Unito.

Nel gennaio del 2004 hanno aderito anche il Canada, la Danimarca, la Norvegia, Singapore e la Turchia e nel giugno del 2004 la Russia, portando l’attuale numero dei partecipanti alla cifra complessiva di 17 paesi, oltre a più di 50 Stati favorevolmente intenzionati ad assicurare il proprio supporto, pur non partecipando direttamente all’intesa.

La PSI si pone l’obiettivo di creare una rete associativa di controproliferazione con la quale combattere e prevenire paesi ed attori non statali dal portare a termine i propri commerci di tecnologie e materiali connessi con il settore WMD e dei relativi vettori.

In sostanza la PSI si presenta come un’attività, non un’organizzazione, che agisce mediante strumenti di contrasto operativo finalizzati ad interdire materialmente i trasferimenti terrestri, marittimi ed aerei tra paesi fornitori, organizzazioni terroristiche e Stati acquirenti di tale tipologia di beni.

Essa mira a creare, non solo una sinergia d’azione tra tutti quei paesi che svolgono un ruolo nel campo della controproliferazione e che abbiano la capacità e la volontà di adottare concrete misure per fermarne i relativi flussi commerciali, ma anche a coinvolgere a vario titolo tutti quegli Stati, le cui navi, bandiere, porti, acque territoriali, spazi aeroportuali e terrestri possono essere utilizzati per scopi di proliferazione da parte di paesi e soggetti non statali ritenuti a rischio.

La PSI si fonda in pratica sul comune intendimento da parte di un certo numero di paesi di condurre congiuntamente un insieme di attività basate su alcuni principi essenziali di interdizione concordati nel settembre del 2003 e che trovano formalizzazione in un’apposita Dichiarazione.

Tali principi costituiscono il presupposto per l’avvio di una stretta collaborazione tra i vari paesi in quelle specifiche attività che le circostanze di contrasto alla proliferazione rendano necessarie.

Essi non dispongono obblighi formali, ma rappresentano esclusivamente impegni politici volti a impedire, qualora possibile, trasferimenti di beni e tecnologia a rischio diversione in campo WMD e a migliorare le capacità di intervento nel settore da parte delle competenti autorità dei singoli Stati partecipanti all’intesa.

A tale fine, le attività di addestramento congiunto all’interdizione e all’adozione degli interventi operativi ritenuti più idonei costituiscono la necessaria premessa per promuovere i comuni sforzi di contrasto e conseguire in modo coordinato ed efficace i connessi obiettivi di individuazione e confisca dei trasferimenti illegali.

I paesi partecipanti alla PSI si sono in pratica impegnati, sulla base della ricordata Dichiarazione sui principi di interdizione, ad intraprendere, in linea con i rispettivi sistemi legali e nel quadro normativo internazionale, specifiche azioni di intervento operativo, che riguardano, in primo luogo, l’adozione di efficaci misure, sia sul piano individuale, sia in collaborazione con altri Stati, atte ad interdire i trasferimenti o i trasporti di armi di distruzione di massa, i loro vettori ed i connessi materiali da e verso paesi ed attori non statali a rischio proliferazione.

In particolare, tali soggetti a rischio sono da individuarsi in entità statali e non, che i paesi partecipanti alla PSI ritengano di dover coinvolgere nelle proprie attività di interdizione, in quanto direttamente impegnati nel settore della proliferazione con azioni volte a sviluppare, acquisire, trasferire (sia vendendo, ricevendo o facilitando) armi chimiche, biologiche o nucleari, i relativi sistemi di trasporto ed i connessi beni duali.

Oltre a ciò, i paesi aderenti alla PSI si sono impegnati anche ad adottare procedure ottimizzate per un rapido scambio di tutte quelle informazioni ritenute rilevanti in termini di attività sospette di proliferazione, a mettere a disposizione appropriati mezzi, risorse e capacità operative di interdizione volte a massimizzare la coordinazione tra tutti i paesi partecipanti e a prevedere la revisione ed il rafforzamento delle strutture nazionali più direttamente interessate in termini, sia di raggiungimento degli obiettivi di interdizione, sia della connessa azione propositiva, nelle appropriate sedi, di modifica del quadro normativo internazionale di riferimento.

Le specifiche azioni, da condurre a supporto dell’interdizione dei carichi di armi di distruzione di massa e dei relativi vettori, nel rispetto delle norme nazionali e delle intese internazionali sottoscritte da ciascun paese, includono in particolare l’impegno a:

• non trasportare e non fornire assistenza al trasporto di tali carichi da e verso qualsiasi paese e soggetto non statale e non concedere il permesso ad effettuare tali prestazioni a qualsiasi persona soggetta alla propria giurisdizione;

• salire a bordo ed ispezionare, su propria iniziativa o su richiesta motivata di un altro paese, le imbarcazioni battenti la bandiera nazionale nelle proprie acque territoriali ovvero in acque fuori di quelle territoriali di ogni altro Stato sospettato di trasportare tali carichi da e verso paesi e soggetti a rischio proliferazione e a sottoporre a confisca eventuali carichi individuati;

• prendere in seria considerazione la possibilità di fornire il proprio consenso ad altri Stati, nei casi e nelle circostanze ritenute più appropriate, di condurre azioni di verifica e di ispezione su imbarcazioni battenti la propria bandiera e di confiscare i carichi connessi con il settore WMD eventualmente rinvenuti a bordo;

• adottare le misure più appropriate per fermare e ricercare nelle proprie acque territoriali e nelle zone contigue (quando dichiarato) le imbarcazioni sospettate di trasportare tali carichi e a predisporne, qualora rinvenuti, la relativa confisca;

• rinforzare le misure di controllo sulle imbarcazioni, in entrata ed in uscita dai propri porti ed acque territoriali, sospettate di trasportare tali carichi, ivi compresa la possibilità di sottoporle a verifica prima dell’entrata;

• (richiedere, su propria iniziativa o su richiesta motivata di altro Stato, ad aerei sospettati di trasportare tali carichi da e verso destinazioni a rischio proliferazione ed in fase di sorvolo del proprio spazio aereo di atterrare e di essere sottoposti a verifica ispettiva e a confiscare eventuali carichi WMD rinvenuti;

• negare in anticipo i diritti di sorvolo del proprio spazio aereo ad aeromobili sospettati di trasportare tali carichi;

• sottoporre a controlli e verifiche ispettive, in caso di utilizzo di propri porti, aeroporti od altre aree, quali quelle adibite ad attività di transshipment, le imbarcazioni, gli aeromobili o gli altri mezzi di trasporto sospettati di trasportare tali carichi da e verso destinazioni a rischio proliferazione.

Nel complesso, tutti i vari principi di interdizione concordati si pongono quali elementi di limitazione e di condizionamento dell’esercizio discrezionale della potestà nazionale di condurre autonome azioni d’intervento nello specifico settore del controllo di imbarcazioni e mezzi di trasporto sospettati di trasferire armi di distruzione di massa.

Le varie azioni adottate a supporto della PSI rientrano in un quadro di legittimità che trova riferimento, non solo sul piano della legalità conferita alle competenti Autorità nazionali dai singoli Stati partecipanti, ma anche nel quadro dei connessi e più rilevanti strumenti normativi internazionali.

Tuttavia, anche se la maggioranza degli impegni concordati nella Dichiarazione risponde ai requisiti di conformità normativa internazionale, è pur vero che lo sviluppo della PSI ha portato alla ribalta l’esigenza di conciliare due distinti interessi che a prima vista appaiono contrapposti: portare avanti consistenti ed innovative misure nel contrastare la proliferazione WMD ed avviare contestualmente significativi cambiamenti e sviluppi delle esistenti regole e dei principi che governano il diritto internazionale.

Tale esigenza di raccordo è apparsa fin dall’inizio di difficile conseguimento e ha, pertanto, spinto la maggioranza dei Governi a preferire, almeno fino ad ora, l’adozione di misure di intervento nel quadro dell’esistente sistema di riferimento normativo nazionale ed internazionale, piuttosto che a ricercare soluzioni orientate verso direzioni eccessivamente innovative e creative.

Del resto, l’interazione con tali ambiti di riferimento normativo costituisce una delle principali problematiche sollevate dalla PSI che, ponendosi come un’intesa politica volta sostanzialmente ad applicare modalità di intervento diplomatiche, di natura militare, di enforcement normativo e di intelligence, finalizzate a prevenire i trasferimenti illegali di materiali connessi con il settore WMD, trova

dei precisi limiti formali proprio nell’attuale configurazione di alcuni accordi internazionali in materia.

Nel complesso, i paesi partecipanti alla PSI hanno provato ad acquisire legittimazione per mezzo di risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, come è il caso della risoluzione 1540 del 28 aprile 2004 (che chiama tutti gli Stati ad intraprendere concrete azioni in collaborazione per prevenire i traffici illegali di armi di distruzione di massa e dei loro vettori) o di proposte di modifica alle convenzioni che non direttamente attengono alle regole e principi fondamentali del diritto della navigazione.

Tuttavia, in ordine ad acquisire effettiva legittimazione, il processo di collaborazione esige di essere maggiormente globale in termini di partecipazione e di non prescindere dal più rilevante trattato in materia: la Convenzione internazionale delle Nazioni Unite sul diritto della navigazione (United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS).

Se consideriamo che oltre 100.000 unità mercantili prendono parte all’insieme dei commerci internazionali e che tutte queste imbarcazioni devono recare la bandiera dello Stato nazionale di registrazione, si intuisce come l’interazione tra sfere di sovranità distinte possa costituire una forma di limitazione sul piano legale all’adozione di determinate attività di interdizione.

Ad esempio, tutti i paesi partecipanti alla PSI, con l’eccezione della Danimarca e della Turchia, hanno sottoscritto e ratificato la menzionata Convenzione internazionale sul diritto della navigazione, che attribuisce a ciascun Stato la giurisdizione penale e civile sulle navi battenti la propria bandiera.

Ciò significa che qualsiasi attività di interdizione può essere condotta legalmente solo quando è posta in essere, o direttamente dallo Stato di bandiera della nave, o in base ad un suo consenso.

La maggior parte delle operazioni della PSI condotte in mare aperto vanno a confrontarsi con situazioni in cui solo molto raramente l’attività di interdizione può essere condotta dallo stesso paese di bandiera del mercantile o sulla base di un suo permesso.

Ne consegue, necessariamente, se si vuole effettivamente assicurare una rapida ed efficace opera di contrasto in materia, che ulteriori sviluppi sul piano del diritto internazionale della navigazione vengano indispensabilmente portati avanti.

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