Il processo d'integrazione europeo nel settore dei materiali strategici  3

Il nuovo regime di controllo introdotto nel giugno del 2000 costituisce, in sostanza, un aggiornamento del precedente del 1994 e tiene conto in particolare delle ricordate valutazioni della Corte di Giustizia europea e delle raccomandazioni precedentemente espresse dalla Commissione.  

In relazione a ciò, non costituisce più un sistema integrato e si basa esclusivamente sulle disposizioni del Regolamento.

Questo ultimo, conseguentemente, include tutti gli allegati (peraltro, differentemente strutturati ed organizzati rispetto a quelli precedenti), senza alcun riferimento alla Decisione 2000/402/PESC, assunta solamente al fine di abrogare quella del 1994.

Il nuovo Regolamento si presenta, nel complesso, più completo e più dettagliato nelle definizioni rispetto al precedente e copre, non solo i materiali a duplice utilizzo, ma anche il software e le tecnologie, nonché tutti i beni che possono avere, sia un utilizzo non esplosivo, sia un qualche impiego nella fabbricazione di armi nucleari o di altri congegni esplosivi nucleari.

La precedente e limitata descrizione riportata nel Regolamento 3381/94 (i beni a duplice uso sono quelli che possono avere un utilizzo sia civile che militare), dovuta alla circostanza che la politica commerciale della Comunità Europea copre solamente le merci e non i servizi, viene integrata, infatti, sulla considerazione che i trasferimenti di tecnologia non possono essere limitati solamente a quelli di tipo fisico e che la rivoluzione nelle trasmissioni elettroniche delle informazioni deve essere tenuta in debito conto.

Conseguentemente, il nuovo regolamento definisce l’esportazione anche come trasmissione di software e tecnologia mediante mezzi elettronici, fax o telefono verso una destinazione al di fuori della Comunità.

In tale contesto, viene adottata anche l’Azione comune del Consiglio n. 2000/ 401/PESC del 22 giugno 2000, che estende il controllo comunitario anche all’assistenza tecnica prestata per finalità di tipo militare, nel cui ambito le forme orali di trasmissione di tecnologia assumono una rilevanza di primo piano.

Tale controllo, che può configurarsi nelle modalità di divieto o di richiesta di autorizzazione, assume la veste di obbligatorietà per le prestazioni di assistenza tecnica connesse con utilizzi nel settore della proliferazione delle armi di distruzione di massa, mentre è rimesso alla discrezionalità dei singoli Stati membri nei casi in cui tale assistenza tecnica riguardi fini militari di tipo convenzionale e sia fornita ad un paese soggetto ad un embargo internazionale sulle armi.

Altro aspetto di rilevanza del Regolamento è l’estensione dell’ambito applicativo della clausola catch-all anche a materiali, ovviamente non inseriti nelle liste di controllo, utilizzabili per scopi militari convenzionali (in relazione a ciò, non è più presente alcun specifico riferimento ai Regimi di non proliferazione) nei casi di trasferimenti verso paesi soggetti ad embarghi sugli armamenti decretati dai competenti organismi internazionali.

Il nuovo Regolamento armonizza, inoltre, il sistema delle autorizzazioni sulle linee in precedenza indicate dalla Commissione, istituendo un’autorizzazione generale comunitaria per le esportazioni di tutti i materiali inclusi nell’allegato I, ad eccezione di alcuni molto sensibili (tutti quelli riportati nell’allegato IV ed alcuni coperti dalla lista MTCR, come specificato nella parte 2 dell’allegato II), destinati a paesi alleati e non a rischio (indicati nella parte 3 dell’allegato II).

Tale tipo di autorizzazione, che rende la stessa Comunità Europea, Autorità autorizzativa di diritto, non trova comunque utilizzo nei casi rientranti nelle previsioni applicative della clausola catch-all.

Per tutte le altre tipologie di autorizzazioni, siano esse individuali, globali o generali, rilasciate su base nazionale da parte delle competenti Autorità degli Stati membri, ulteriori previsioni fissano alcuni standard applicativi comuni:

• mantenimento od introduzione nei rispettivi sistemi normativi nazionali della possibilità di rilasciare un’autorizzazione globale ad uno specifico esportatore per determinati beni, valida per uno o più paesi di destinazione;

• utilizzo per le autorizzazioni individuali e globali di un modello standard comune (di cui all’allegato IIIa);

• possibilità di rilascio di un’autorizzazione generale nazionale (non utilizzabile, parimenti a quella comunitaria, nei casi rientranti nelle fattispecie previste dalla clausola catch-all), sulla base di linee guida comuni riportate nell’allegato IIIb.

Altre modifiche rilevanti, introdotte dal nuovo Regolamento, riguardano i trasferimenti intracomunitari e le esportazioni nei confronti dei paesi riportati nell’allegato II, che risultano considerevolmente liberalizzate.

Mentre l’allegato V e le varie liste nazionali ivi riportate scompaiono completamente e l’allegato IV è ridotto notevolmente (sebbene alcuni materiali del primo siano inclusi in questo ultimo), nel complesso il numero dei beni che necessitano di un’autorizzazione per il trasferimento intracomunitario si presenta ridotto di due terzi.

Inoltre, il nuovo Regolamento introduce procedure autorizzative notevolmente semplificate nei confronti delle esportazioni indirizzate verso paesi alleati o comunque non a rischio, di cui all’allegato II, dal momento che nei confronti di tali destinazioni l’autorizzazione generale comunitaria comporta una quasi completa liberalizzazione delle esportazioni per circa il 95% di tutti i beni duali e che l’utilizzo di tale tipologia di autorizzazione deve essere consentito a tutti gli esportatori che lo richiedono, da parte degli Stati membri, che al riguardo non possono più imporre un’autorizzazione individuale.

Il regime di controllo comunitario nel settore dei prodotti a duplice utilizzo, introdotto nel 2000 ed attualmente in vigore, rappresenta, in primo luogo, la risultante di un indubbio rafforzamento della Commissione nei confronti del Consiglio e degli stessi Stati membri.

La circostanza che l’attuale regime risulta basato esclusivamente su un atto della Comunità significa che, sia i principi dispositivi comuni, sia la predisposizione delle liste, rientrano nell’ambito di competenza della Commissione, stravolgendo completamente la precedente impostazione concettuale sottostante al regime comune.

La Commissione dispone ora di un potere esclusivo d’iniziativa che comporta, per tutte le decisioni assunte dal Consiglio, l’adozione del criterio della maggioranza qualificata in luogo della precedente unanimità di consensi e che, in una prospettiva di medio termine, potrebbe anche condurre ad una situazione in cui gli stessi Stati membri siano destinati a perdere l’autorità esclusiva nel rilasciare e rifiutare un’autorizzazione di esportazione e a disporre di una sempre minore influenza nella compilazione delle stesse liste di controllo.

Tali liste, infatti, anche se continuano ad essere strettamente legate alla partecipazione dei singoli Stati membri nei fori internazionali di non proliferazione (dal momento che costituiscono la risultante di tali intese, ove la Commissione, a parte il Gruppo Australia, non è al momento ancora presente quale organismo differenziato), rappresentano una prerogativa destinata probabilmente a modificarsi nel tempo, sempre più in favore della Commissione, dato che tale situazione partecipativa è legata, più a considerazioni di fatto che di diritto, che non precludono affatto ad una autonoma presenza di tale organismo comunitario nei Regimi in questione. 

La stessa liberalizzazione del commercio intracomunitario, apportata con il nuovo Regolamento, si pone nella prospettiva di circoscrivere sempre più la capacità dei singoli Stati di imporre restrizioni, se non in misura strettamente limitata.

Il diritto esclusivo d’iniziativa attribuito alla Commissione, unitamente all’adozione del voto a maggioranza qualificata, pongono poi le basi per ulteriori riduzioni dell’allegato IV, se non per la sua definitiva abolizione.

Dal punto di vista degli esportatori, la liberalizzazione introdotta dal nuovo Regolamento rappresenta un indubbio vantaggio, ma non costituisce l’unico beneficio.

A parte la consistente armonizzazione apportata al sistema delle autorizzazioni, che assicura maggiore snellezza e facilità di movimentazione delle merci, l’aspetto più rilevante è costituito proprio dal nuovo assetto giuridico assunto dalla regolamentazione che, rientrando completamente nella normativa comunitaria, consente l’intervento nel settore della Corte di Giustizia europea.

L’applicazione della clausola catch-all, viceversa, continua a costituire un problema per il settore esportativo, anche se la nuova formulazione si presenta più specifica rispetto a quella precedente, con una più dettagliata descrizione dei materiali a duplice uso.

Nel complesso, risulta ancora però di difficoltosa gestione con l’attribuzione di rilevanti responsabilità sulle imprese esportatrici, in un quadro di crescente importanza assunto dai materiali di tipo civile nei sistemi militari.

Inoltre, il nuovo regolamento non prevede alcuna forma di miglioramento e di incremento dello scambio informativo tra le Autorità governative e il mondo dell’industria, lasciando del tutto tale materia nelle sole determinazioni dei singoli Stati membri, che continuano ad evidenziare notevoli difformità di comportamenti con ricadute non omogenee sulle imprese di paesi membri diversi.

D’altra parte, per le Autorità competenti si presenta ancora di difficile attuazione, considerato l’ampliamento dell’ambito applicativo della clausola catch-all, la possibilità di provare l’effettiva consapevolezza, da parte dell’esportatore, di un eventuale utilizzo finale del materiale per scopi militari non consentiti.

Sul piano completamente opposto si muove, invece, l’aspetto della collaborazione nel settore tra gli Stati membri.

La trasparenza e la condivisione di informazioni, infatti, risultano notevolmente rafforzati, sia per il maggior peso politico acquisito dalle linee guida comuni in base alle quali le Autorità nazionali debbono basare le proprie decisioni, che risultano collocate nel luogo più appropriato e cioè nel contesto dello stesso regolamento (art. 8) e non in un allegato come in precedenza, sia anche per l’introduzione di un preciso meccanismo di consultazione, nei casi di possibile applicazione del principio della no-undercut policy.

E’ espressamente previsto al riguardo, che ogni Stato membro, prima di rilasciare un’autorizzazione d’esportazione per un’operazione essenzialmente identica ad un’altra, già negata nei precedenti tre anni da un altro Stato membro, debba necessariamente consultare quest’ultimo e, qualora ritenga comunque di rilasciare l’autorizzazione, debba obbligatoriamente darne informazione a tutti gli altri paesi membri, fornendo nel contempo anche tutte le rilevanti motivazioni che sottendono a tale decisione. 

Con il nuovo Regolamento, un’eventuale azione di undercutting si presenta, dunque, sotto una pressante valutazione di conformità e di rispondenza ai comuni principi di non proliferazione e, dal momento che impone una generale informazione sui dinieghi di autorizzazione emessi, una reciproca consultazione sulle intenzioni di undercutting e un’adeguata spiegazione delle ragioni, pone le premesse per una maggiore fiducia e collaborazione reciproca.

In prospettiva futura, può anche ritenersi che un simile meccanismo di consultazione possa contribuire a superare il principale problema posto dall’adozione di un comune regime di controllo dei beni di duplice utilizzo, quello dell’assenza di una comune politica esportativa in materia.

Attualmente il regime costituisce nella sostanza solamente una struttura comune nella quale confluiscono diversificate politiche nazionali e ove i singoli Stati membri si riconoscono l’uno con l’altro le autorizzazioni di esportazione rilasciate, senza, tuttavia, necessariamente concordare sulle rispettive politiche nazionali, che sottendono alle connesse decisioni.

In realtà, le linee guida comuni rimangono ancora del tutto minimali ed espresse in termini così vaghi da rendere in concreto possibile il rischio di interpretazioni e di applicazioni della normativa non coerenti con le finalità stesse del controllo, rischio questo, non pienamente compensabile da una, sia pure incrementata, attività di cooperazione intergovernativa, che trova i suoi limiti proprio nella natura stessa dei processi di consultazione adottati (ad esempio, il gruppo di coordinamento a livello comunitario, composto dai rappresentanti delle amministrazioni nazionali preposte al rilascio delle autorizzazioni e al controllo doganale e presieduto dalla Commissione), che non possono sopperire alla mancanza di una vera e propria politica comune nel settore.

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