Il processo d'integrazione europeo nel settore dei materiali strategici  2

La fine del CO.COM. di Parigi e la constatazione dell’esistenza di politiche di controllo esportativo, in alcuni paesi europei, particolarmente carenti, in parallelo con l’integrazione dei mercati interni, creano le condizioni per affrontare anche a livello comunitario la problematica del rischio di proliferazione che potrebbe emergere da una completa abolizione delle frontiere nazionali e dei relativi controlli doganali intracomunitari.

Uno studio della Commissione, condotto nel 1992 sui sistemi di controllo nazionali, rileva una situazione di profonda eterogeneità in tutti i campi, dalle procedure e criteri adottati per il rilascio delle autorizzazioni di esportazione, ai paesi di possibile restrizione e alle stesse liste dei materiali controllati e ciò, pur in presenza della medesima partecipazione di tutti i paesi membri ai Regimi di non proliferazione e al menzionato CO.COM..

Le conclusioni della Commissione, pertanto, sono che, se si vogliono eliminare possibili rischi di diversione ed assicurare eguali condizioni di competitività, almeno alcuni degli elementi maggiormente caratterizzanti i sistemi di controllo delle esportazioni devono essere armonizzati, al fine di renderli egualmente efficaci sul piano dei comuni obiettivi di non proliferazione perseguiti.

La proposta per il Consiglio si limita, conseguentemente, a fissare quelli che si ritiene debbano costituire gli elementi minimi essenziali di rispondenza ai requisiti di uniformità posti dal completamento del mercato interno e, pertanto, la proposta viene indirizzata nei confronti dei soli materiali a duplice utilizzo, con esclusione di quelli d’armamento.

In verità, gli aspetti di un comune controllo dei trasferimenti di armi e di beni duali rappresentano, a livello europeo, una problematica particolarmente complessa in quanto trovano collocazione nell’ambito di due distinti quadri politici e normativi.

In un caso sono, infatti, connessi con gli aspetti di politica commerciale, di esclusiva competenza comunitaria, nell’altro, sono collegati alla politica di sicurezza e di difesa, materia rientrante nella sola responsabilità nazionale dei singoli Stati e che, esplicitamente per le armi, ai sensi dell’art. 223 del Trattato di Roma (ora art. 296), prevede un’espressa riserva in favore dei paesi membri.

Questo spiega perché la collaborazione in tale settore si muove, fin dalle prime iniziative, nell’ambito del completamento del mercato comune interno (che, come già precisato, vede l’eliminazione di tutte le barriere, sotto l’aspetto esportativo, solo nel 1992) ed è riferita esclusivamente al settore dei beni duali. 

Nella considerazione che anche i materiali a duplice utilizzo debbano muoversi liberamente tra gli Stati membri e che il controllo intracomunitario su tali beni possa essere eliminato solo se tutti i paesi stabiliscono efficaci strumenti di controllo, basati su standard comuni per le esportazioni verso i paesi terzi, la Commissione sottopone una proposta di regolamento al Consiglio in data 31 agosto 1992.

Sulla base di tale proposta, il Consiglio adotta il 19 dicembre 1994 un sistema di controllo delle esportazioni fondato, da una parte, sulla Decisione n. 94/942/PESC e, dall’altra, sul Regolamento (CE) n. 3381/94.

Il  regime di controllo comune nel settore dei beni duali entra in vigore il 1° gennaio 1995 e diviene pienamente esecutivo sei mesi più tardi, il 1° luglio 1995.

Il ricorso a due distinti strumenti normativi (il regolamento e la decisione) riflette le difficoltà di iniziale approccio ad una problematica, quale quella della regolamentazione comune dei materiali a duplice uso, che investe, come già ricordato, due fondamentali aspetti, quello della politica commerciale, che ricade sotto la sfera di competenza della Commissione ai sensi dell’art. 113 (ora 133), e che, pertanto, può essere oggetto di apposita normazione da adottare a maggioranza e quello della politica estera e di sicurezza comune, che comporta, ai sensi dell’art. J.3 del Trattato di Maastricht (ora art. 14 del Trattato sull’Unione Europea), l’adozione di azioni comuni da assumere all’unanimità su specifiche situazioni in cui si ritiene necessario un intervento operativo dell’Unione.

Entrambi i testi risultano, comunque, strettamente interconnessi e si presentano come un sistema integrato, nel quale le disposizioni del regolamento fissano i principi e le norme che debbono disciplinare tale tipologia di trasferimenti, mentre la decisione riporta l’elencazione delle destinazioni e dei materiali controllati, che risultano in questo modo riferiti alla sola responsabilità del Consiglio (e quindi dei singoli Stati), in quanto a monitoraggio ed aggiornamento.

Del resto, proprio questi ultimi rappresentano l’elemento fondamentale del controllo e il presupposto per l’adozione di una disciplina comune e il motivo anche per il mantenimento degli stessi nelle prerogative degli Stati membri, sulla base dell’assunto che le decisioni concernenti le liste presentino aspetti di natura politica e strategica e, conseguentemente, al di fuori delle competenze della Commissione.

Il regime di controllo introdotto nel 1995 è, quindi, fondato preliminarmente su una lista comune di materiali a duplice utilizzo che richiedono, per essere esportati fuori della Comunità, il rilascio di una preventiva autorizzazione (allegato I della Decisione del Consiglio).

Questa lista, in sostanza, rappresenta una compilazione in forma unitaria di tutte le liste di controllo già definite nei vari Regimi di non proliferazione.

Il movimento di questi stessi beni all’interno della Comunità è di norma libero, salvo alcune eccezioni, che vengono mantenute per un periodo transitorio sulla base di due elenchi: uno, contenente tutte le merci che già risultavano sottoposte a procedura d’autorizzazione all’esportazione da parte di tutti i paesi membri (in pratica, i beni più altamente sensibili riportati nell’allegato IV); l’altro, relativo ad alcune categorie di merci riportate nell’allegato V che i singoli Stati membri possono assoggettare a controllo nei trasferimenti intracomunitari su decisione nazionale.

Questo ultimo controllo (differenziato tra merci considerate eccezioni da eliminare durante il periodo transitorio e quelle per le quali verrà presa una decisione sul loro definitivo inserimento nella lista comune solo al termine di tale periodo), in pratica, fotografa e congela la differenziazione esistente, all’atto dell’approvazione del regime comune, tra gli Stati membri in termini di tipologia di beni controllati.

Viene inoltre introdotta una certa armonizzazione in termini di modalità autorizzative mediante, in primo luogo, il reciproco riconoscimento delle autorizzazioni di esportazione rilasciate dalle competenti Autorità degli Stati membri (art. 6, comma 3 del Regolamento) e, in secondo luogo, l’individuazione di tre differenti tipologie di autorizzazioni:

• l’autorizzazione di natura specifica ed individuale, rilasciata per le esportazioni dei beni maggiormente sensibili;

• l’autorizzazione di tipo globale, rilasciata ad un determinato esportatore per un tipo o una categoria di beni e valida per una o più destinazioni specifiche;

• l’autorizzazione di natura generale, comportante per un bene o una categoria di beni procedure semplificate applicabili nei confronti di alcune destinazioni riportate nell’allegato II; in pratica, i paesi già appartenenti al CO.COM. ed altri individuati su base nazionale (art. 6, comma 1 del Regolamento).

In assenza, poi, di una lista comune delle destinazioni proibite, rimane nella sfera di competenza discrezionale dei singoli Stati membri decidere il rilascio o meno di una specifica autorizzazione, anche se possono essere previste, in determinati casi, procedure di consultazione (art. 7 del Regolamento).

Tali decisioni debbono, comunque, essere adottate sulla base di linee guida comuni, riportate nell’allegato III della Decisione del Consiglio (art. 8 del Regolamento), che costituiscono, in pratica, la base stessa della motivazione dei controlli (rispetto degli impegni internazionali di non proliferazione e delle sanzioni delle competenti Istituzioni internazionali, considerazioni di politica nazionale in materia di affari esteri e di sicurezza, rischi associati all’utilizzo finale del materiale e a possibili deviazioni di traffico).

La problematica della non proliferazione trova, inoltre, la massima attenzione e considerazione nell’introduzione dello strumento giuridico denominato clausola catch-all, che, per la prima volta, impone standard uniformi e generalizzati di controllo nell’ambito di tutti i paesi membri nei confronti di operazioni di esportazione di materiali non inclusi nelle liste, ma suscettibili, in determinate circostanze, di essere utilizzati in programmi di sviluppo e produzione di armi di distruzione di massa.

Tale clausola trova il proprio limite di applicazione nella sola conoscenza del possibile uso proliferante del materiale che può far capo, o alle Autorità preposte al controllo, che in tal caso debbono informare immediatamente l’esportatore, o all’operatore stesso, che in tale evenienza deve a sua volta informare le proprie Autorità (art. 4 del Regolamento).

Il regime comune di controllo sui beni duali stabilito dal Regolamento non interferisce, né pregiudica i controlli adottati su base nazionale nei confronti dei materiali richiamati dall’art. 223 (ora art. 296) del Trattato che istituisce la Comunità europea e di quelli oggetto del Trattato istitutivo della Comunità europea dell’energia atomica.

In pratica, i materiali considerati prettamente d’armamento ed inclusi nella lista adottata dal Consiglio ai sensi del citato art. 296 e i materiali nucleari ricadenti sotto il Trattato Euratom (ma non i prodotti nucleari e la tecnologia rientrante nel Trattato CE) non figurano tra quelli disciplinati dal Regolamento.

Il sistema integrato di controllo introdotto nel 1995 solleva, però, fin dall’inizio, molte perplessità sotto il profilo giuridico.

Secondo la Corte di Giustizia europea il fondamento legale del Regolamento 3381/94 è da individuare esclusivamente nel citato art. 133 del Trattato CE, dal momento che la normativa presenta un ambito applicativo ristretto a materie che ricadono esclusivamente nella sfera di competenza comunitaria: la politica doganale e la regolamentazione delle esportazioni.

A questo riguardo, la circostanza che le motivazioni del controllo siano da riferire a considerazioni di politica estera e di sicurezza non modifica i termini della questione e rende incongruente un sistema di regolamentazione che, per poter concretamente operare, deve necessariamente dipendere dalla Decisione del Consiglio 94/942/PESC e, in sostanza, dalle decisioni finali dei singoli Stati membri che, attraverso lo stesso Consiglio, definiscono i paesi e la lista specifica dei materiali nei cui confronti va applicato il Regolamento.

Tale impianto giuridico, non solo toglie valore alla posizione della Commissione, che normalmente dispone di poteri di iniziativa legislativa pressoché esclusivi in tali materie, ma si presenta anche in contraddizione con i principi stessi del Trattato istitutivo CE, che può consentire l’adozione di un sistema integrato solo nei casi in cui la legislazione comunitaria non sia in condizione, da sola, di assicurare sufficiente base di legalità e questo non è certamente il caso della regolamentazione delle esportazioni dei materiali duali.

Questa ultima considerazione, sollevata peraltro nei riguardi della citata Decisione 94/942/PESC proprio dalla stessa Corte di Giustizia europea (che normalmente non si pronuncia su materie rientranti nelle competenze della Politica Estera e di Sicurezza Comune - PESC), pone indubbi problemi di ordine giuridico e spinge verso una riforma del regime di controllo che sia fondata esclusivamente sull’art. 133.

Oltre a tali considerazioni d’ordine giuridico, altre motivazioni di ordine più pratico consigliano anche l’avvio di un processo di revisione del sistema introdotto nel 1995.

L’art. 18 del Regolamento prevede, infatti, che la Commissione presenti ogni due anni, dall’entrata in vigore della normativa, una relazione al Parlamento europeo e al Consiglio sull’applicazione stessa del Regolamento, fondata sulle informazioni che i singoli Stati debbono fornire sulle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative dagli stessi introdotte in applicazione del Regolamento 3381/94 e della Decisione 94/942/PESC.

Tale relazione, pubblicata nel 1998, evidenzia fin da subito tutta una serie di deficienze e di problematiche, connesse principalmente con il sistema delle autorizzazioni e con l’applicazione della clausola catch-all.

Nel primo caso, si sottolinea che il ricordato principio del reciproco riconoscimento delle autorizzazioni rilasciate soffre della mancanza di procedure e di provvedimenti autorizzativi armonizzati e fondati su comuni standard di forma e che il sistema, nel suo insieme, si presenta troppo complesso e macchinoso per essere gestito ordinariamente dai funzionari preposti ai controlli e per essere di utilità pratica per il settore industriale (ad esempio, nel caso delle autorizzazioni generali, la portata dei prodotti coinvolti e delle destinazioni permesse si presenta del tutto differenziata da paese a paese).

Mentre le autorizzazioni generali risultano, in alcuni casi, solo definite normativamente e non formalizzate in un provvedimento autorizzativo sia pur a carattere generale, le autorizzazioni globali, viceversa, rappresentano per alcuni Stati membri un nuovo approccio metodologico, che non sempre risulta di chiara comprensione e di semplice accettazione da parte degli stessi addetti ai controlli di frontiera, con la conseguenza di causare disagi e ritardi nei trasferimenti intracomunitari e di rendere di fatto inutilizzata, da parte degli esportatori, la possibilità di effettuare operazioni di esportazione da un determinato Stato membro con autorizzazioni rilasciate da un altro paese membro.

Tale discrepanza tra autorizzazioni nazionali risulta, poi, particolarmente difficile da gestire per le imprese dislocate sul territorio di più Stati membri.

Le autorizzazioni di tipo individuale, per contro, presentano una situazione leggermente migliore, in quanto la Commissione sviluppa fin da subito un modello standard, utilizzato informalmente dalla maggior parte degli Stati membri, circostanza questa, che non si verifica per le autorizzazioni globali e generali, che continuano a coesistere in varie tipologie nazionali.

La Commissione, pertanto, raccomanda nella relazione:

• di rendere obbligatorio l’utilizzo del modello standard di autorizzazione individuale e di armonizzare la forma delle autorizzazioni nazionali;

• di introdurre un’autorizzazione comunitaria armonizzata per le esportazioni nei confronti dei paesi riportati nell’allegato II;

• di richiedere a tutti gli Stati membri di rendere effettivamente disponibile la possibilità di utilizzo delle autorizzazioni globali.

Nel secondo caso, l’applicazione della clausola catch-all, che per molti Stati compresa l’Italia costituisce un elemento innovativo, di portata dirompente, in sistemi di controllo basati sull’oggettività e sulla staticità del materiale da prendere in considerazione ai fini autorizzativi, pone fin dall’inizio notevoli difficoltà di ordine applicativo e genera situazioni di ampia diversità tra i vari paesi.

In particolare, si osserva da parte della Commissione che l’elemento di maggiore criticità è costituito dal momento informativo nei confronti degli esportatori circa la sussistenza dei rischi associati a determinati utilizzatori finali sensibili, che si presenta di contenuto e graduazione estremamente diversificato, con conseguenti ricadute in termini di possibile distorsione di concorrenza e di effettiva implementazione dello stesso strumento di catch-all.

In relazione a ciò, la Commissione raccomanda che gli Stati membri migliorino significativamente il reciproco processo di condivisione delle informazioni sui destinatari sensibili, con l’obiettivo di poter fornire un eguale livello di supporto informativo a tutti gli esportatori comunitari.

Nel luglio del 2000, pertanto, la Decisione del Consiglio 2000/402/PESC ed il Regolamento (CE) 1334/2000 sostituiscono la Decisione 94/942/PESC e il Regolamento 3381/94, apportando opportuni correttivi al regime comunitario di controllo dei beni a duplice uso.

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