Procedimento autorizzativo

L’attività di controllo, sul piano nazionale, dei trasferimenti all’estero dei beni di duplice utilizzo si sostanzia prevalentemente, anche se non esclusivamente, in adempimenti e valutazioni di natura amministrativa, predisposti al fine di definire eventuali aspetti di rischio connessi con determinate operazioni di esportazione e di consentirne l’effettuabilità nei casi di conformità con gli obiettivi di controllo perseguiti.

A differenza del procedimento sotteso al rilascio delle autorizzazioni di materiali d’armamento, la configurazione dell’iter amministrativo e delle connesse fasi volte alla produzione dei provvedimenti finali permissivi, anche se maggiormente diversificata, si presenta nel settore dei beni duali complessivamente più snella e di natura semplificata.

La ragione di ciò risiede, in primo luogo, nella natura stessa della normativa sostanziale di riferimento, rappresentata per l’Italia dal solo regolamento comunitario, che, come noto, per le caratteristiche rivestite, costituisce uno strumento giuridico idoneo a produrre effetti, non solo nei confronti dei singoli soggetti privati, ma anche prevalentemente e direttamente nei riguardi degli Stati membri.

Al di là delle norme riguardanti i principi, le caratteristiche ed i limiti dell’intervento pubblico nel settore, che trovano diretta applicazione sul piano nazionale in termini di obbligatorietà di riferimento normativo, molte delle disposizioni del regolamento presentano contenuti di natura generale che necessitano, per poter concretamente operare, di apposita normazione secondaria da parte degli Stati membri, riferita in particolare all’individuazione e codificazione, sul piano nazionale, delle modalità organizzative e procedurali sottese all’applicazione di quegli stessi principi ed obblighi statuiti.

Al momento, la normativa secondaria nazionale è costituita essenzialmente dal D.Lgs 96/03, che si limita in pratica a fissare alcune norme basilari del procedimento amministrativo preposto al rilascio dei vari provvedimenti autorizzativi, già individuati peraltro dallo stesso regolamento comunitario, e ad attribuire responsabilità e competenze istituzionali in materia.

Considerato, inoltre, che non risultano ancora adottati ai sensi, rispettivamente, dell’art. 2, comma 2 e 12, comma 3, i decreti ministeriali concernenti le modalità per il rilascio delle autorizzazioni, nonché le altre disposizioni di attuazione del citato decreto legislativo, ivi comprese quelle relative alle misure di controllo, il procedimento amministrativo, le varie fasi dello stesso, i requisiti soggettivi, gli adempimenti richiesti ed i limiti di intervento discrezionale nel settore si presentano configurati solo per grandi linee, con possibili ricadute sul piano della certezza e correttezza dell’azione amministrativa.

A differenza, inoltre, della normativa concernente i trasferimenti di materiali d’armamento, che prevede l’individuazione preventiva dei possibili soggetti operanti nel settore, nel caso delle esportazioni di beni duali, destinatari delle disposizioni in parola risultano essere indistintamente tutte le persone fisiche e giuridiche che, ai sensi dell’art. 2, lettera c) del regolamento comunitario possono rivestire la qualifica di esportatore.

Tale qualifica, che si presenta ampliata rispetto alla definizione meramente doganale del termine e che comprende anche qualunque soggetto al quale risulti imputabile un’operazione di trasferimento al di fuori della Comunità di software e tecnologia mediante mezzi elettronici, fax o telefono, è attribuibile a qualsiasi persona fisica o giuridica per conto della quale è resa una dichiarazione di esportazione, vale a dire, l’atto con il quale viene manifestata, nelle forme e secondo le modalità prescritte dal Codice doganale europeo, la volontà di sottoporre un prodotto a duplice uso al regime dell’esportazione.

In genere, la figura di esportatore coincide con quella di titolare di un contratto di fornitura di beni duali ad un acquirente estero che, in virtù di tale obbligazione, dispone anche della facoltà di decidere l’invio dei prodotti al di fuori del territorio della Comunità.

Nell’ipotesi, tuttavia, che non sussista alcun contratto o che il titolare dell’impegno contrattuale non agisca per proprio conto (si pensi ai casi di acquisto per conto terzi) la qualifica di esportatore è assunta dal soggetto che dispone di tale facoltà di decidere l’invio del bene all’estero.

Qualora, inoltre, la titolarità del diritto di disporre del prodotto a duplice uso risulti ricadere su una persona non stabilita nella Comunità (si pensi, ad esempio, alle clausole di consegna della merce, quali ex works o free on rail, che prevedono il trasferimento della proprietà del bene già sul territorio nazionale), la figura di esportatore è assunta dalla parte contrattuale stabilità nella Comunità che risulta, pertanto, anche responsabile della stessa conformità dell’operazione ai requisiti normativi previsti.

Tale impegno di ottemperanza è, peraltro, attribuibile al contraente comunitario, sia in caso di cessione di un bene duale già inserito nelle liste di controllo, sia in caso di fornitura di un materiale sottoposto solo successivamente ad autorizzazione in base all’applicazione dell’art. 4 del regolamento comunitario.

In sostanza, l’attività esportativa nel settore dei trasferimenti di materiali a duplice uso risulta del tutto libera ed effettuabile da qualsiasi soggetto che operi commercialmente con l’estero e, nonostante la particolare configurazione di sensibilità e strategicità rivestita dai beni da esportare, non risulta sottoposta, salvo alcuni limitati casi connessi con procedimenti semplificati, ad alcun vincolo ed adempimento preliminare, volto alla preventiva identificazione e qualificazione, anche sul piano dell’affidabilità, del soggetto interessato.

Il procedimento connesso con il rilascio delle autorizzazioni di esportazione dei beni duali, pur articolato in più fasi distinte e differenziate anche a seconda della tipologia del provvedimento da emettere, si presenta nel suo insieme non particolarmente articolato e fondato sostanzialmente sulla sola attribuzione di un ampio potere discrezionale al citato Ministero del commercio internazionale che, peraltro, a distanza di oltre tre anni dall’approvazione del D.Lgs 96 del 2003, non ha ancora provveduto a disciplinare le modalità per il rilascio delle autorizzazioni (l’art. 2 prevedeva il termine di 180 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo). 

La mancanza di un’apposita normazione di tipo primario non ha permesso neppure di definire l’ambito di un eventuale intervento di indirizzo politico in materia (che pure era previsto in base all’abrogata legge n. 222 del 1992) che, unita all'assenza di previsione di qualsiasi pre-requisito o adempimento preliminare per concretamente operare nel settore determina anche l’inesistenza di una fase iniziale di legittimazione propedeutica e, pertanto, il procedimento trova inizio nella maggior parte dei casi con la presentazione di una specifica istanza d’autorizzazione all’esportazione.

Unico caso di diversità è costituito dalla preliminare procedura di applicazione dell’art. 4 del regolamento comunitario riferita, come noto, ai materiali duali non inseriti nelle liste di controllo che, peraltro, risulta del tutto indeterminata nella fase di acquisizione delle informazioni ritenute rilevanti per la sua stessa attivazione.

In sostanza, il procedimento in questione si presenta attualmente articolato nelle seguenti fasi, tutte fondamentalmente interconnesse le une con le altre:

• Fase preliminare di coordinamento interministeriale. E’ quella volta a definire l’adeguatezza e la congruenza degli elementi d’informazione acquisiti, in termini di sussistenza del rischio di diversione d’uso di materiali duali non inseriti nelle liste di controllo, ai fini della loro eventuale sottoposizione a preventiva autorizzazione all’esportazione. Tale fase trova applicazione ovviamente nei soli casi di attivazione delle disposizioni dell’art. 4 del regolamento comunitario.

• Fase istruttoria.  Inizia con la presentazione di una specifica istanza autorizzativa  e concerne il momento di definizione e valutazione degli elementi caratterizzanti una prospettata operazione di esportazione in termini di idoneità e di rispondenza ai previsti requisiti di legge.

• Fase consultiva. Concerne l’acquisizione di specifici pareri consultivi sulla coerenza delle finalità dell’operazione prospettata con gli obiettivi del controllo. Può esplicarsi, a seconda dei casi, oltre che in ambito interministeriale nazionale, anche in ambito comunitario.

• Fase autorizzativa, costitutiva del diritto. Attiene alla definizione finale del provvedimento autorizzativo che, a seconda dei casi, può assumere configurazioni di natura specifica, globale o generale.

• Fase di controllo. Riguarda l’azione di accertamento dell’effettiva rispondenza delle varie operazioni di esportazione agli obiettivi di controllo perseguiti. Può riguardare sia aspetti preliminari all’inizio stesso del procedimento, come nel caso di attivazione dell’art. 4 del regolamento comunitario, sia aspetti successivi al rilascio delle singole autorizzazioni, in termini soprattutto di rispetto delle clausole di consegna e utilizzo finale del bene esportato.

A parte i limiti temporali apposti dall’art. 11 del D.Lgs 96/03 nei confronti dell’espressione del parere di competenza del Comitato Consultivo e dall’art. 9 per la valutazione delle informazioni ai fini dell’attivazione dell’art. 4 del regolamento comunitario, non sussistono specifici ambiti temporali entro i quali le fasi sopra ricordate debbono essere concluse (con l’eccezione dell’iter procedurale connesso con l’utilizzo delle autorizzazioni generali, per le quali è previsto il termine massimo di 60 giorni), né particolari disposizioni che qualifichino l’i-nerzia delle singole Amministrazioni o la mancata adozione di atti procedurali in termini di valenza giuridica.

Al procedimento, nel suo insieme, si applicano conseguentemente le norme di diritto comune e, in particolare, quanto previsto dalle leggi n. 241 del 7 agosto 1990 e n. 15 dell’11 febbraio 2005, concernenti le norme generali sull’azione amministrativa.

(inizio pagina)