Ambito ed oggetto del controllo nel settore dei trasferimenti di beni duali

L’attuale normativa di controllo dei trasferimenti dei beni a duplice utilizzo, sostanzialmente riconducibile al solo regolamento comunitario n. 1334 del 22 giugno 2000, non presenta un quadro di organicità ed unitarietà di disciplina della materia e, pertanto, alcuni principi di base e definizioni concettuali non risultano sufficientemente sviluppati, con la conseguenza di non rendere chiaramente ed immediatamente percepibili gli esatti suoi ambiti di applicabilità.

Tale considerazione è particolarmente vera per quanto concerne l’identificazione degli stessi oggetti del controllo e delle relative modalità di trasferimento.

Su un piano concettuale, possiamo infatti distinguere gli ambiti oggettivi del controllo nel seguente modo.

In primo luogo, sono sottoposti a controllo, i beni che presentano aspetti di fisicità e materialità e, in tal caso, si deve parlare più tecnicamente di controlli sulle operazioni doganali di esportazione.

In secondo luogo, sono soggette a controllo le cessioni di beni cosiddetti intangibili che assumono sostanzialmente la configurazione di informazioni e, in tal caso, si deve parlare di controlli sui trasferimenti. 

In terzo luogo, sono sottoposte a controllo le attività connesse con la fornitura di servizi di assistenza e, in tal caso, si deve parlare di controlli sulle prestazioni di assistenza tecnica.

Infine, possono rientrare nella sfera del controllo anche le attività di mera strumentalità ed intermediazione commerciale e, in tal caso, si deve parlare più correttamente di controlli sul commercio.

L’attuale normativa prende in considerazione, per il settore dei trasferimenti dei prodotti a duplice uso, solo i primi tre aspetti, non prevedendo specifiche disposizioni per lo svolgimento di attività commerciali di intermediazione. 

I beni fisici sottoposti a controllo, per i quali è applicabile il regime delle esportazioni e delle riesportazioni previsto dagli articoli 161 e 182 del codice doganale comunitario, sono identificati in quei materiali che possono avere un utilizzo, sia civile, sia militare, e che in base a tale caratteristica assumono, pertanto, la qualificazione di prodotti a duplice uso.

Più in particolare, essi comprendono tutti i beni che possono avere, sia un utilizzo non esplosivo, sia un qualche impiego nella fabbricazione di armi nucleari o di altri congegni esplosivi nucleari (art. 2, lettera a, del regolamento comunitario).

In pratica, si tratta di beni che, al di là del contenuto tecnologico rivestito, presentano caratteristiche di progettazione, produzione, collaudo e utilizzo tipicamente e prevalentemente indirizzate al settore industriale civile, ma che in specifiche circostanze possono trovare applicazione anche in campo militare, sia di tipo convenzionale, sia riferito allo sviluppo e produzione di armi di distruzione di massa.

Mentre gli scopi militari di tipo convenzionale risultano specificamente identificati dall’art. 4, comma 2 del regolamento, le finalità militari non convenzionali presentano ampi margini di configurabilità, soprattutto in relazione all’estensione dei controlli sulla destinazione d'uso dei materiali non previamente elencati nella lista di riferimento (clausola catch-all).

La gamma dei beni a duplice uso risulta conseguentemente molto ampia, comprendendo, ad esempio, materiali nucleari (uranio, plutonio, reattori nucleari e impianti per la separazione di isotopi dell’uranio naturale, dell’uranio impoverito e di altre materie fissili speciali, utilizzabili, tanto per la produzione di energia nucleare a fini civili, quanto per la costruzione di ordigni nucleari), materiali chimici e biologici (tra cui, sostanze chimiche, batteri, virus, tossine, utilizzabili, sia per la produzione e la ricerca in campo civile, sia per la creazione di aggressivi chimici o biologici come, ad esempio, i gas nervini, l’iprite e l’antrace), macchinari (macchine utensili, valvole, presse, forni, centrifughe, macchine per la tornitura, simulatori di movimento e di velocità, ecc.), materiali elettronici (componenti elettronici, apparecchiature per produzione di semiconduttori, ecc., impiegabili anche nella cosiddetta “guerra elettronica”), apparecchiature per le telecomunicazioni (fibre ottiche, apparecchiature di telecomando utilizzabili per la guida di missili, ecc.) e per la sicurezza dell’informazione (prodotti relativi alla crittografia), sensori e laser, materiale avionico, navale, relativo alla tecnologia missilistica e ai veicoli spaziali.

Oltre ai beni fisici duali, rientrano nell’ambito di controllo delle esportazioni anche tutti i supporti fisici e materiali sui quali trovano registrazione e memorizzazione il software e le tecnologie.

La tecnologia (da intendersi nel senso di informazioni suscettibili di applicazione in connessione con lo sviluppo, la produzione e l’utilizzo di qualsiasi bene) ed il software (applicativi informatici fissati su supporti tangibili di memorizzazione), ovviamente connessi con i materiali duali, risultano poi sottoposti a controllo a prescindere dalle loro modalità di trasferimento all’estero e, in tal senso, si deve parlare, come precisato, di controllo sui trasferimenti.

In tali casi, il controllo previsto dall’attuale normativa comunitaria risulta esteso alle moderne forme di trasmissione dei dati e delle informazioni mediante strumenti elettronici (compresa la rete Internet), apparecchiature fax e telefoniche.

Queste ultime, basate chiaramente sulla comunicazione orale, sono prese in considerazione solo in

una specifica circostanza: quando la tecnologia, oggetto di trasmissione orale, sia contenuta in un documento e una pertinente parte sia letta o descritta al telefono in modo tale da conseguire un risultato sostanzialmente analogo a quello dell’invio materiale del documento.

Nel caso dei trasferimenti effettuati via Internet, il D.Lgs n. 96 del 9 aprile 2003 all’art. 15 precisa anche che i progetti, il design, le formule, il software e le tecnologie a qualsiasi titolo riferibili allo sviluppo, produzione o utilizzazione dei beni, di cui agli allegati I e IV del regolamento, non possono in nessun caso costituire oggetto di tale tipo di trasmissione (ovviamente, intesa quale messa a disposizione su siti FTP o pagine WEB di informazioni accessibili in “downloading”, altrimenti configurerebbe una normale trasmissione mediante mezzi elettronici, tipo e-mail, ad esempio) senza il rilascio di preventiva autorizzazione, con esclusione solamente della pubblicizzazione a scopo commerciale dei beni a duplice uso, non comprendente la divulgazione delle caratteristiche tecniche intrinseche del prodotto.

In relazione a tale tipologia di controlli, riferita come ricordato più correttamente ai trasferimenti e non alle esportazioni intese nel significato proprio di invio all’estero di un bene tangibile, la normativa comunitaria si limita solamente a precisare che il controllo stesso risulta applicabile quando la trasmissione di software e di tecnologia è indirizzata verso una destinazione al di fuori della Comunità.

La formulazione non risulta esaustiva e, a ragione di ciò, diversi paesi comunitari hanno chiarito meglio l’oggetto del controllo e il suo ambito di applicazione mediante normativa nazionale.

Questo non è il caso del nostro paese ed il D.Lgs 96/03 non fornisce alcun utile ausilio al riguardo.

Tuttavia, in via interpretativa sembra possibile definire quanto segue.

Il regolamento comunitario, all’art. 2, lettera c), recita esplicitamente che per  “esportatore” si deve intendere anche qualsiasi persona fisica o giuridica che decida di trasmettere software o tecnologie mediante mezzi elettronici, fax o telefono verso una destinazione al di fuori della Comunità.

Inoltre, qualora ai sensi del contratto in base al quale è effettuata l’esportazione, titolare del diritto di disporre del prodotto a duplice uso risulti essere una persona non stabilita nella Comunità, la qualità di esportatore è assunta dal contraente stabilito nella Comunità.

Dall’insieme delle due disposizioni sembra potersi evincere:

• il trasferimento di software e tecnologia è sottoposto a controllo preventivo quando è  destinato all’esterno della Comunità, a prescindere dall’ubicazione fisica della destinazione eventualmente anche intermedia (si pensi, ad esempio, a trasferimenti effettuati via e-mail o fax ad ambasciate estere o ad uffici di imprese estere ubicati all’interno della comunità ovvero a trasferimenti tramite mezzi elettronici gestiti in remoto da filiali di società comunitarie ubicate all’estero verso destinazioni di altri paesi);

• qualora il trasferimento verso una destinazione finale al di fuori della comunità avvenga tramite destinazione intermedia all’interno del territorio dell’UE, la qualità di “esportatore” è assunta dal soggetto stabilito nella Comunità.

Ne consegue che le modalità di trasferimento di software e tecnologia basate sull’utilizzo dei mezzi e delle apparecchiature in questione da sottoporre a controllo dovrebbero includere le seguenti quattro fondamentali casistiche:

• la prima, ed anche la più frequente, è riferita ad un trasferimento effettuato da un soggetto e da una località situati all’interno del territorio della Comunità verso un altro soggetto o una località situati fuori della Comunità stessa;

• la seconda riguarda un trasferimento da un soggetto o da una località all’esterno del territorio della Comunità verso un soggetto o una località situati anch’essi fuori della Comunità e lo stesso trasferimento è effettuato o è imputabile ad un soggetto stabilito nella Comunità;

• la terza concerne il trasferimento da un soggetto o da una località all’interno del territorio della Comunità verso un altro soggetto o una località situati anch’essi all’interno della Comunità e l’oggetto del trasferimento è destinato ad essere usato all’esterno della Comunità;

• la quarta riguarda un trasferimento da un soggetto o da una località all’esterno del territorio della Comunità verso un soggetto o una località situati all’interno della Comunità e lo stesso trasferimento è effettuato o è imputabile ad un residente e cittadino di un paese membro e l’oggetto del trasferimento è destinato ad essere usato all’esterno della Comunità.

Per quanto riguarda i controlli sulle prestazioni di servizi di assistenza tecnica, essi fanno riferimento, non al regolamento comunitario, ma all’azione comune 2000/401/PESC del 22 giugno 2000 che, al riguardo, si limita a fissare alcuni principi di base e a rinviare ai singoli Stati membri l’adozione di precise normative di controllo.

Il disposto dell’art. 14 del D.Lgs 96/03, tuttavia, non regolamenta la materia e fissa unicamente un divieto generale di fornitura di assistenza tecnica nelle ipotesi previste dagli articoli 2 e 3 della menzionata azione comune.

Ne consegue, pertanto, che l’assistenza tecnica non rientrante nelle due citate fattispecie (che non si configuri anche come trasferimento di tecnologia e/o di beni fisici) non risulta soggetta ad alcuna forma di controllo ed è liberamente fornibile alla controparte estera, anche nei casi in cui riguardi prestazioni di servizi connessi con prodotti di duplice uso inseriti nelle liste di controllo.

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