La normativa di controllo nel settore dei trasferimenti di beni strategici

La legge n. 185 del 9 luglio 1990, recante “Nuove norme sul controllo dell’esportazione, importazione e transito dei materiali di armamento”, unitamente al connesso regolamento di esecuzione (il DPCM n. 93 del 14 gennaio 2005 che ha sostituito il precedente n. 448 del 25 settembre 1999), costituisce attualmente il provvedimento normativo di base nel settore dei trasferimenti dei beni strategici classificati come materiali d’armamento. 

Sottoposta ad alcune modifiche con la legge n. 148 del 17 giugno 2003, necessarie per dare concreta esecuzione all’Accordo quadro, sottoscritto a Farnborough il 27 luglio 2000, tra la Francia, la Germania, la Spagna, la Svezia, la Gran Bretagna e l’Italia sulla ristrutturazione e le attività dell’industria europea della difesa, la normativa, pur nei limiti di inevitabili compromessi, individua procedure, modalità di controllo ed aree di destinazione, idonee a garantire che l’attività di commercializzazione nel settore dei trasferimenti di materiali d'armamento sia destinata unicamente a fornire risposte alle naturali ed irrinunciabili esigenze di difesa che animano qualsiasi paese.

Per il raggiungimento di tale scopo, è introdotta una modifica sostanziale nel modo di disciplinare la materia, in passato lasciata nell’esclusiva sfera discrezionale del comparto amministrativo; e cioè il coinvolgimento nel processo decisionale, in modo esplicito, chiaro e ai massimi livelli, dell’apparato politico, anche se tale intervento risulta oggi in parte ridimensionato, a seguito di alcune modifiche nel frattempo intervenute che hanno portato, di fatto, il principale organismo di riferimento politico, il Comitato dei Ministri CISD, a non più operare.

La  legge individua, inoltre, anche i casi in cui le sue stesse disposizioni non trovano applicazione, sia in ragione della specificità o dell' oggetto dell’operazione, sia a causa del soggetto che la pone in essere.

Si tratta in primo luogo:

• dei transiti tra paesi NATO di materiali d’armamento e di equipaggiamento per i bisogni di forze dei paesi alleati, purché non si invochino determinate deroghe (articoli VI, XI, XII, XIII e XIV della Convenzione tra Stati partecipanti al Trattato Nord Atlantico, ratificato con legge 30 novembre 1955, n. 1335);  

• delle esportazioni temporanee effettuate direttamente, o per conto dell’Amministrazione dello Stato, nel quadro dei propri programmi di armamento ed equipaggiamento delle forze armate e di polizia, che rimangono, comunque, vietate verso i paesi soggetti a divieto ai sensi dell’art. 1, comma 6;

• delle esportazioni o concessioni dirette da Stato a Stato attuate in base ad accordi internazionali ai fini di assistenza militare.

Relativamente a queste ultime, va precisato che le stesse rimangono, viceversa, disciplinate dalla legge, qualora poste in essere dall’Amministrazione dello Stato, non in base ad un preesistente accordo internazionale di assistenza militare, ma in relazione a semplici intese intergovernative finalizzate esclusivamente a prevedere la possibilità di interscambio nel settore della difesa tra due paesi, nei confronti delle quali vige, comunque, una procedura autorizzativa semplificata.

Dall’ambito di applicazione della legge risultano, inoltre, escluse tutte le operazioni di esportazione, importazione e transito aventi per oggetto materiali non assimilabili completamente a quelli d’armamento e, per lo più, di libera commerciabilità, quali:

• le armi sportive e da caccia e le relative munizioni;

• le cartucce per uso industriale e gli artifizi luminosi e fumogeni;

• le armi e le munizioni comuni da sparo di cui all’art. 2 della legge 18 aprile 1975, n. 110;

• le armi corte da sparo purché non automatiche;

• le riproduzione di armi antiche;

• gli esplosivi diversi da quelli ad uso militare.

Per tutti questi materiali, riconducibili sostanzialmente alle tre categorie delle armi comuni da sparo (considerato che, sia le armi sportive e da caccia, sia le repliche di armi antiche ad avancarica di modelli anteriori al 1980, sono già da considerare armi comuni ai sensi della menzionata legge 110/75), delle armi corte da sparo non automatiche (a prescindere dalla loro configurabilità come armi da guerra o meno) e degli esplosivi di tipo industriale civile, la legge dispone, in considerazione soprattutto della loro commercializzazione anche nei confronti di soggetti privati, la non applicabilità delle generali norme di controllo previste per le forniture di materiali d’armamento ed il rinvio (art. 28, comma 4) ad una procedura autorizzativa semplificata, finalizzata ai soli aspetti di pubblica sicurezza, di competenza del Questore, ai sensi dell’art. 31 del T.U.L.P.S., che va a sostituire ogni altra autorizzazione ed in particolare quella del Ministero degli affari esteri prevista per i materiali considerati d’armamento ai sensi della legge.

Va, infine, rilevato che tutti i materiali in questione, pur se esclusi dall'ambito di applicazione della legge , possono, in casi eccezionali, essere oggetto di divieto generale di esportazione verso determinati paesi ai sensi dell’art. 15, commi 7 e 8.

La disciplina delle esportazioni dei beni strategici riferiti ai prodotti a duplice utilizzo si presenta, viceversa, maggiormente diversificata rispetto a quella dei materiali di armamento, essendo caratterizzata da più fonti normative di livello primario e secondario, di provenienza comunitaria e nazionale, di natura regolamentare ed anche amministrativa.

Attualmente, il principale riferimento normativo di fonte primaria è costituito dal Regolamento comunitario n. 1334/2000 del Consiglio del 22 giugno 2000 e successive integrazioni (da ultimo

il Reg. CE n. 1167/2008 del 24 ottobre 2008).

Poiché la legislazione comunitaria si configura in norme di tipo impositivo, vale a dire, in disposizioni direttamente applicabili senza necessità di ulteriori strumenti normativi nazionali, e in norme di tipo cornice che si limitano a fornire indirizzi generali e che lasciano agli Stati membri margini discrezionali di scelta delle modalità applicative, integrano la disciplina del settore il D.Lgs n. 96 del 9 aprile 2003 e, per la parte relativa all’autorizzazione generale nazionale, il D.M. 4 agosto del 2003.

Il decreto legislativo 96/03, oltre a dare attuazione a talune disposizioni del citato regolamento e all’Azione comune del Consiglio n. 2000/401/PESC del 22 giugno 2000, relativa al controllo dell’assistenza tecnica riguardante taluni fini militari, fissa anche gli elementi fondamentali del procedimento amministrativo preposto al rilascio delle connesse autorizzazioni.

Esplica, inoltre, sul piano nazionale, ai sensi del comma 1 dell’art. 5 del regolamento comunitario, che consente agli Stati membri di introdurre, per motivi di sicurezza pubblica o di rispetto dei diritti dell’uomo, ulteriori restrizioni all’esportazione, funzioni integrative il D.M. n. 313 del 14 luglio 1990 che definisce l’ultimo regolamento applicabile ai regimi di importazione e di esportazione delle merci.

Sul piano delle misure specifiche di controllo, infine, nelle more anche di una piena attuazione del disposto dell’art. 12 del D.Lgs 96/03, risulta ancora parzialmente applicabile il D.M. n. 599 del 18 novembre 1993, mai formalmente abrogato, recante il regolamento sul controllo successivo dell’esportazione e transito dei prodotti ad alta tecnologia.

Il regolamento comunitario definisce anche alcune circostanze in cui le stesse disposizioni non trovano applicazione, in relazione alle particolari modalità di trasferimento dei beni oggetto di controllo.

Si tratta, in particolare, delle disposizioni dei commi 3 e 4 dell’art. 3 che prevedono, rispettivamente, la non applicabilità del regolamento:

• nei casi di servizi e tecnologie, qualora i relativi trasferimenti avvengano nel contesto del movimento transfrontaliero di persone fisiche;

• nei casi dei prodotti a duplice uso, qualora i trasferimenti di detti beni configurino esclusivamente un semplice attraversamento del territorio della Comunità.

Nel primo caso, il regolamento comunitario fissa dei veri e propri limiti di intervento del controllo, che non risulta effettuabile, qualora oggetto di fornitura all’esterno della Comunità siano, rispettivamente, servizi o tecnologia i cui trasferimenti si concretizzino mediante il passaggio della frontiera al seguito della persona fisica.

Nel secondo caso, l’esclusione si riferisce alla movimentazione di merci non comunitarie che comportino esclusivamente l’attraversamento del territorio della Comunità e che, pertanto, si configurino quali forme di semplice transito esterno o di introduzione in una zona franca o in un deposito franco, senza l’obbligo di iscrizione in una contabilità di magazzino approvata.

Il transito esterno (che differisce dal transito interno applicabile, viceversa, alle merci comunitarie che non perdono tale loro qualificazione, pur nei casi di circolazione da una località all’altra della Comunità con attraversamento del territorio doganale di un paese esterno all’Unione) costituisce un regime sospensivo riferito alle merci non comunitarie, che consente la circolazione delle stesse da una località all’altra del territorio doganale della Comunità senza il previo assoggettamento ai dazi di importazione o ad altre imposte e alle misure di politica commerciale.

In particolare, lo stesso può trovare applicazione, ai sensi dell’art. 93 del Codice doganale comunitario, anche nei casi di trasporti che prevedano l’attraversamento intermedio di un

paese terzo, a condizione però che tale possibilità sia prevista da un accordo internazionale o l’attraversamento del paese terzo sia effettuato in base ad un titolo di trasporto unico emesso

nel territorio doganale della Comunità.

Anche l’introduzione di merci non comunitarie in una zona franca o in un deposito franco costituisce circostanza di esclusione dall’applicazione del regolamento comunitario, qualora tale introduzione non comporti l’iscrizione negli appositi registri di tenuta della contabilità di magazzino, che risulta non necessaria solo nei casi di deposito doganale pubblico gestito direttamente dall’Autorità doganale.

Tenuto conto delle molteplici destinazioni d’uso cui, ai sensi dell’art. 173 del Codice doganale, le merci non comunitarie possono essere sottoposte durante la loro permanenza in tali aree franche di deposito e, pertanto, configurare all’atto dell’uscita dal territorio comunitario precise fattispecie di esportazione e di riesportazione, l’esclusione di cui sopra appare riferibile, ai sensi del combinato disposto degli articoli 168bis e 176, ai soli casi di tenuta in zone franche designate direttamente dalle Autorità doganali per l’effettuazione dei controlli e delle formalità doganali e nelle quali le disposizioni in materia di obbligazione doganale sono applicabili secondo le modalità del regime del deposito doganale (in pratica, ai casi di trasbordo che avvengono all’interno della stessa zona franca con tenuta dei relativi documenti a disposizione dell’Autorità doganale).

Al riguardo le scarne disposizioni del regolamento comunitario avrebbero presupposto più dettagliate norme di integrazione e di attuazione su base nazionale che però mancano completamente.

Risultano, infine, sottoposti a controllo in ambito comunitario i trasferimenti di alcune tipologie di materiali utilizzabili per arrecare offese e danni fisici alle persone sulla base del recente regolamento  comunitario n. 1236/2005 del 27 giugno 2005, entrato in vigore in data 30 luglio 2006.

Tale regolamento, concernente il commercio di determinate merci che potrebbero essere utilizzate per la pena di morte, per la tortura o per altri trattamenti o pene crudeli, inumani o degradanti, si inserisce nel quadro più generale del rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali che, ai sensi dell’art. 6 del Trattato sull’Unione Europea, costituisce fin dal 1995 uno dei principi comuni a tutti i paesi membri e un elemento essenziale per l’Unione nelle sue relazioni con gli Stati terzi (una clausola in tal senso è, infatti, prevista in tutti i nuovi accordi di commercio, di cooperazione e di associazione a carattere generale conclusi con tali paesi).

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