fase istruttoria

La fase istruttoria del procedimento amministrativo in esame è quella connessa con gli adempimenti e i conseguenti accertamenti predisposti in seguito alla presentazione, da parte dei soggetti interessati, delle comunicazioni di inizio di trattative contrattuali e delle successive istanze dirette ad ottenere le autorizzazioni necessarie per poter effettuare le operazioni di esportazione, importazione, transito e cessione di licenze, concernenti i materiali assoggettati alle disposizioni della legge.

Detta fase risulta sostanzialmente differenziata in due distinti momenti in quanto, preliminarmente alla richiesta di autorizzazione a poter materialmente condurre le operazioni doganali sopra menzionate, la legge 185/90 ha previsto una specifica disciplina della fase precedente, attinente all’attività negoziale necessaria al fine di raggiungere l’indispensabile incontro di volontà tra le parti contraenti.

A differenza della precedente normativa che concentrava in un apposito atto autorizzativo, rilasciato per paese e per predefiniti destinatari ed oggetti dal Ministero della difesa, con il quale si consentiva alla ditta richiedente, nel periodo di validità del provvedimento (in genere 3 anni), di iniziare e concludere tutte le trattative commerciali ritenute opportune con le specifiche controparti estere già identificate, la disciplina introdotta dalla legge 185/90 innova in modo significativo, scindendo in parte i due aspetti ed estendendo l’applicabilità della stessa anche alle importazioni.

Infatti, non è più previsto un divieto a carattere generale e indifferenziato a non iniziare trattative commerciali, se non una volta in possesso di apposita autorizzazione in tal senso, ma viceversa è introdotto il principio che i soggetti interessati, cioè tutti quelli iscritti al Registro nazionale, possono intraprendere liberamente trattative di tipo contrattuale, salvo però darne tempestiva comunicazione alle Autorità competenti (Ministero degli affari esteri e della difesa).

Una siffatta modifica, che non vincola più l’inizio a trattare ad una specifica e preliminare autorizzazione, pone alcuni problemi applicativi in termini di aspetti relativi alla sicurezza (e alla conseguente rivelazione di notizie e dati classificati), tali da rendere indispensabile chiarire, in via preliminare, se la menzionata segnalazione effettuata dall’azienda alle predette Autorità possa costituire adempimento sufficiente, atto a rimuovere l’eventuale divieto di divulgare notizie coperte da classifica di riservatezza.

In realtà, le disposizioni dell’art. 31, commi 2 e 3 della legge 185/90 sembrano rimuovere dall’ambito di applicazione del R.D. 1161/41 le materie oggetto della presente legge, almeno per quanto concerne il disposto dell’art. 1 del R.D. stesso.

Tuttavia, si deve rilevare che un obbligo di non divulgazione di notizie comunque attinenti l’efficienza bellica dello Stato o aventi interesse militare è fatto salvo in ogni caso dall’art. 2 del predetto R.D. a prescindere dall’inclusione o meno delle materie, oggetto di disciplina della legge 185/90, nell’allegato al citato R.D. n. 1161.

Va inoltre osservato che l’art. 4 di detto R. D. precisa che il divieto di divulgazione previsto anche per le notizie contemplate dall’art. 2 è considerato inesistente, agli effetti della legge penale, quando dall’Autorità militare o dalla Commissione Suprema di Difesa o dall’Autorità statale preposta alla vigilanza della produzione industriale bellica, per la parte di rispettiva competenza, sia stata concessa, in deroga ad esso, particolare autorizzazione a far conoscere o a divulgare, sotto speciali condizioni e per uno scopo determinato, le notizie medesime.

Orbene, il legislatore con la legge 185 del 1990 ha ritenuto di dover innovare completamente in materia, sia eliminando la necessità di una preventiva e specifica autorizzazione a trattare (e, conseguentemente, a divulgare notizie eventualmente classificate), sia anche circoscrivendo la fase della trattativa commerciale solo a quella attinente la definizione di una precisa offerta formale.

Tali considerazioni trovano conferma, sia nel fatto che il testo unificato del d.d.l. presentato originariamente alla Camera prevedeva esplicitamente la menzione di un’autorizzazione preliminare, che in sede di approvazione definitiva il legislatore ha, al contrario, ritenuto di dover depennare, sia anche nell’introduzione del termine “contrattuali” in luogo di “commerciali”, proprio al fine di consentire una netta distinzione fra le normali attività promozionali e di marketing e quelle indirizzate ad una vera e propria definizione dell’offerta formale.

In altre parole, il termine “contrattuale” risulta collegato esclusivamente con trattative che comportino in qualche modo una presa iniziale di impegni e cioè, sostanzialmente, quando sussistano le condizioni per un’azione di responsabilità pre-contrattuale nei termini di cui all’art. 1337 del Codice Civile.

Prima di tale momento vi sono semplicemente generiche manifestazioni di intenti che non si concretizzano in atti in qualche modo vincolanti (appunto sotto il profilo della responsabilità pre-contrattuale) per le parti in causa, talché deve ritenersi che le trattative disciplinate dalla legge abbiano inizio solo nel momento in cui la ditta invii al proprio cliente un’offerta ovvero una richiesta tecnico-economica per l’esportazione o l’importazione di un materiale iscritto nell’elenco di cui all’art. 2, comma 3.

La non necessità di una vera e propria autorizzazione preliminare ad operare e conseguentemente la possibilità di iniziare liberamente trattative fornendo notizie attinenti ai materiali, oggetto delle stesse, è insita anche nella specifica formulazione del secondo comma dell’art. 9, che consente al Ministero degli affari esteri di vietare solamente la prosecuzione di una trattativa già liberamente avviata.

La facoltà riconosciuta al predetto Dicastero è esclusivamente di tipo negativo ed è disposta al fine di tutelare in determinati casi, perfettamente individuati e da motivare, gli interessi pubblici e cioè, come si è detto, quelli politico-militari che non possono non includere anche quelli della rivelazione di notizie e dati classificati.

Che nel caso in questione la facoltà concessa al menzionato Ministero e la relativa eventuale inerzia non sia configurabile come un silenzio di tipo positivo e cioè, di natura autorizzativa (che quindi legittimi l’impresa ad agire esclusivamente all’avvenuto decorso del termine di 60 giorni) è desumibile anche in via interpretativa solo se si consideri:

il preciso disposto del già citato d.d.l. che al comma 8 dell’art. 8 (non approvato) recitava testualmente: “Decorsi 45 giorni dalla data di presentazione della domanda relativa alla richiesta di autorizzazione a iniziare le trattative contrattuali senza che sia stata comunicata al richiedente alcuna decisione, l’impresa potrà iniziare le trattative contrattuali dandone contestuale informazione al Ministero della difesa.”;
il fatto che non è posto un obbligo, a carico del soggetto interessato, di rivolgere una vera e propria istanza diretta ad ottenere un provvedimento autorizzativo. Il semplice obbligo di comunicazione è disposto al fine di mettere la pubblica amministrazione in condizione di esercitare il proprio potere di controllo, che è quello di verificare se nel caso concreto l’interesse privato del singolo corrisponda con quello più generale della collettività. Anche se impropriamente (in quanto riferibile soprattutto ai rapporti interorganici e interprocedimentali) la natura del silenzio in questione è assimilabile a quella di un silenzio-approvazione.

Deve, pertanto, concludersi che il legislatore abbia voluto modificare completamente la disciplina giuridica della materia, sul presupposto che la divulgazione di notizie tecnico-operative attinenti ai materiali di cui all’art. 2, comma 3, al fine di un’eventuale conclusione di impegni contrattuali, non costituisca materia da tutelare, sotto il profilo della sicurezza dello Stato, in via generale, astratta e preventiva (a tal riguardo subentrano anche le disposizioni dell’art. 31 commi 2 e 3), ma solo in via incidentale e particolare, mediante lo strumento del divieto successivo a fronte di determinati e specifici interessi pubblici, perfettamente individuati.

Del resto, una diversa interpretazione, che facesse salvi gli eventuali divieti esistenti a divulgare notizie riservate in tale settore e subordinasse la legittimazione ad agire al compimento della decorrenza del periodo previsto per l’adozione dell’eventuale provvedimento di sospensione, contrasterebbe non solo con il disposto del citato comma 2 dell’art. 9, ma anche con lo spirito stesso della legge, che non ha inteso nella materia in argomento subordinare l’inizio di trattative contrattuali, peraltro ben circoscritte, né ad una specifica autorizzazione, né tanto meno alla mancanza di classifica di riservatezza presentata dalla materia oggetto di trattativa.

Da rilevare al riguardo che tale interpretazione è vieppiù suffragata dall’eliminazione nel contesto dell’art. 9 di qualsiasi riferimento a notizie coperte da classifica di riservatezza, a differenza dell’espressa menzione riportata nel già più volte citato d.d.l. all’art. 8, comma 5: “Il Ministro della difesa, d’intesa con il Ministro degli affari esteri, per quanto coperto da classifica di riservatezza, ottenuto l’assenso del Presidente del Consiglio dei Ministri, concede, in conformità agli indirizzi e alle direttive di cui all’art. 5, l’autorizzazione preventiva di cui al comma 1”.

Del resto, anche un’interpretazione che ritenesse sussistente una disciplina differenziata, a secondo di trattativa contrattuale concernente materiale classificato oppure no, e che solo nel primo caso, cioè per i prodotti di tipo classificato,vincolasse l’inizio della stessa all’acquisizione di una vera e propria autorizzazione preliminare costituita dal decorso del termine di 60 giorni, non sembra potersi condividere in quanto, a prescindere dalla vigenza o meno del R.D. 1161, tale disciplina sarebbe pur sempre in contrasto con il disposto del menzionato art. 9, comma 2.

Ad ulteriore riprova di ciò, basti solo considerare il preciso disposto dell’art. 23 della legge che, nell’individuare specifiche fattispecie di reato connesse con l’inoltro alle autorità competenti di elementi informativi non veritieri, determinati per l’ottenimento dei relativi atti permissivi (autorizzazione di cui all’art. 13, iscrizione nel Registro nazionale, nulla-osta di cui all’art. 9, comma 5), ha omesso di indicare quella riferita alla “autorizzazione” in argomento, evidentemente perché un simile “provvedimento” nel contesto della legge non è proprio dato riscontrare.

Tutto ciò premesso, va comunque precisato che il decorso del termine, senza alcun pronunciamento da parte dell’autorità preposta, non è senza effetto, anzi determina l’instaurarsi di un vero e proprio diritto a concludere determinati impegni contrattuali con le controparti estere, tanto è che lo stesso art. 10 della legge qualifica tale decorso di tempo come autorizzazione avente la durata di tre anni (in verità, l’art. 10 al primo comma parla di autorizzazione ad iniziare le trattative contrattuali; tuttavia, tale espressione, da intendersi più correttamente quale autorizzazione alla conclusione di trattative contrattuali, per le ragioni sopra esposte, è da ritenersi impropria e conseguenza di una non attenta revisione dei termini letterali usati in tale articolo in linea con le ricordate modifiche apportate all’articolo precedente, in sede di approvazione definitiva).

L’interpretazione di cui sopra, perfettamente coerente, come abbiamo visto, con lo spirito della legge e la volontà espressa dal legislatore con l’adozione di espressioni letterali inequivocabili, non è stata però recepita, né in termini di prassi adottate dai Ministeri degli affari esteri e della difesa, né nello stesso testo del regolamento di esecuzione che all’art. 5, comma 1, ha disposto che, nel periodo intercorrente tra la data di presentazione della comunicazione di inizio delle trattative contrattuali ed i termini di cui all’art. 9, commi 2 e 4, della legge (cioè, rispettivamente, 60 e 30 giorni per gli eventuali provvedimenti di competenza del Ministero degli affari esteri e di quello della difesa), è vietata la comunicazione alle controparti di qualunque informazione classificata, nonché delle informazioni in corso di classificazione o di interesse nazionale, se l’operatore ne sia stato informato.

In tal modo è stata introdotta, con normativa di natura secondaria, non solo una differenziazione procedurale nella disciplina delle trattative contrattuali a secondo che l’oggetto delle stesse riguardi materiale classificato o meno, ma una sorta di divieto preventivo non certo previsto dalla legge 185/90 che, giova ricordarlo, al comma 4 dell’art. 31, recita esplicitamente che tutte le disposizioni incompatibili con la stessa sono abrogate e, pertanto, anche quelle eventualmente in contrasto riportate dal R.D. 11 luglio 1941, n. 1161.

Per ricapitolare, si può concludere che le trattative commerciali disciplinate dalla legge sono:

quelle riferite alla definizione di specifici impegni contrattuali e che, pertanto, hanno inizio solo nel momento di presentazione di una formale proposta alla controparte estera;
che l’inizio delle stesse è libero, anche se subordinato ad un obbligo di comunicazione alle autorità competenti;
che tale segnalazione, una volta avvenuta, costituisce adempimento sufficiente a rimuovere eventuali divieti preesistenti di non divulgare notizie coperte da classifica di riservatezza;
che il R.D. n. 1161 (a prescindere dalla sua completa abrogazione o meno ad opera della legge 801/77), nella parte in cui presenta elementi non compatibili con la legge 185/90 è da intendersi decaduto ai sensi del ricordato art. 31, comma 4.

Chiarita la natura giuridica della fase preliminare attinente alla conclusione di impegni contrattuali, esaminiamo nel dettaglio la relativa disciplina prevista dalla legge.

In primo luogo, va rilevato che, sia le comunicazioni di inizio delle trattative, sia le successive istanze di autorizzazione all’esportazione, possono essere sottoscritte solamente dal legale rappresentante del soggetto interessato o da un suo delegato, allo scopo designato.

Inoltre la disciplina in argomento prevede differenziazioni procedimentali di natura semplificata, avuto riguardo a determinate destinazioni o provenienze e a particolari tipologie di operazioni.

Relativamente ai paesi, viene introdotto il principio che operare con alcune aree, individuate nella NATO e nell’UE, e con determinati paesi con i quali sono state sottoscritte apposite intese intergovernative, assicuri già di per sé sufficienti garanzie circa il rispetto dei principi e degli indirizzi generali previsti dalla legge; pertanto, in tali casi, viene salvaguardato il diritto a poter comunque concludere la trattativa e a sottoscrivere eventuali impegni contrattuali.

Conseguentemente al Ministero della difesa è concessa la sola facoltà di disporre, entro 30 giorni, condizioni o limitazioni alla conclusione della trattativa, ma non di vietarla (art. 9, comma 4).

Da rilevare che, ai sensi dell’art. 5, commi 2, 3 e 4 del regolamento di esecuzione, sono da intendersi apposite intese intergovernative tutte quelle in cui è esplicitamente contemplata la possibilità che tra l’Italia ed il paese controparte avvengano operazioni di interscambio di materiali d’armamento riferiti alle categorie di cui all’art. 2, comma 2, condotte direttamente tra i due Stati o tramite società autorizzate dai rispettivi governi.

Rientrano, pertanto, in tali intese tutte quelle stipulate, nella forma di Memoranda of Understanding, dal Ministero della difesa che prevedano tali clausole e l’impegno reciproco tra i due governi a non riesportare il materiale acquisito a paesi terzi senza il preventivo benestare del paese cedente.

Circa, invece, alcune tipologie di operazioni, che in genere fanno riferimento a contratti già autorizzati ovvero a particolari operazioni volte alla presentazione dimostrativa del prodotto, il legislatore ha ritenuto sufficiente sottoporle ad un semplice nulla-osta preventivo sempre del Ministero della difesa (art. 9, comma 5), da rilasciarsi in presenza dei seguenti casi:

importazione ed esportazione di ricambi, componenti e servizi destinati alla manutenzione e riparazione di materiali già oggetto di precedenti contratti autorizzati, ma nei quali tali specifiche previsioni non erano contenute oppure risultino scadute. In tale fattispecie rientrano solo le operazioni del tipo sopra specificato che abbiano qualche riferimento con precedenti contratti, per i quali ovviamente è stata a suo tempo espletata la procedura “normale”. Ne restano, pertanto, escluse, sia le importazioni di parti di ricambio e componenti effettuate a soli fini di produzione non collegabili con pregressi impegni contrattuali (che, tra l’altro, in quanto operazioni aventi per oggetto materiali non considerati d’armamento ai fini importativi, ai sensi dell’art. 2, comma 4, lettera a, risultano addirittura escluse dall’ambito di applicazione della legge), sia le esportazioni di detti materiali effettuate in via autonoma e differenziata rispetto ad eventuali precedenti autorizzazioni ottenute;
reimportazione o riesportazione temporanea (anche verso altri paesi) di materiali già oggetto di precedenti operazioni autorizzate, per motivi di riparazione o manutenzione;
riesportazione o reimportazione di materiali in precedenza importati o esportati per restituzione alcostruttore a causa di difetti, inidoneità e simili;
importazione ed esportazione temporanea di attrezzature necessarie all’installazione, messa a punto, prova e collaudo di materiali già oggetto di provvedimenti autorizzativi, nei quali però tali specifiche previsioni non erano indicate;
importazione ed esportazione a fini di esibizioni, mostre e dimostrazioni tecniche di materiali d’armamento, dei relativi manuali e descrizioni tecniche, nonché di ogni altro ausilio predisposto per la presentazione dei materiali stessi;
importazione ed esportazione di campionature per la partecipazione a gare, appalti e prove di valutazione.

In tutti gli altri casi, la disciplina “normale” in materia risulta essere la seguente:

obbligo di comunicazione al Ministero degli affari esteri e a quello della difesa, da parte dei soggetti iscritti al Registro, dell’inizio di trattative contrattuali per operazioni di esportazione, importazione e transito di materiali di armamento;
facoltà da parte del Ministro degli affari esteri, d’intesa con quello della difesa, di vietare, entro 60 giorni, la prosecuzione delle trattative stesse ovvero di subordinarle a condizioni o limitazioni, tenuto conto dei principi della legge e degli indirizzi posti dall’art. 1, nonché di motivazioni d’interesse nazionale.

L’art. 6, comma 1 del regolamento di esecuzione precisa poi che nella comunicazione debbono essere indicati vari elementi informativi, tra cui, gli estremi di iscrizione al registro, il nominativo di tutti i partecipanti alle trattative, l’oggetto ed il valore presunto del contratto che si intende stipulare, i paesi e le imprese di destinazione intermedia e finale e, se applicabile, di provenienza, gli estremi del bando della gara, cui l’operatore intenda eventualmente partecipare.

Nel periodo intercorrente tra la data di comunicazione dell’inizio della trattativa contrattuale e la sottoscrizione dell’eventuale contratto, nel caso ovviamente che il proseguimento della stessa non sia stato vietato dal Ministero degli affari esteri, ogni variazione dei dati in precedenza dichiarati impone all’operatore l’obbligo di presentare una nuova comunicazione che, qualora dia luogo, secondo le determinazioni di rispettiva competenza dei Ministeri degli affari esteri e della difesa, a modifiche sostanziali degli elementi costitutivi della trattativa, apre un nuovo procedimento valutativo, da notificare all’operatore entro 15 giorni dalla data di ricevimento della predetta comunicazione, dalla quale decorrono anche i termini del nuovo procedimento (art. 6, comma 5 del regolamento di esecuzione).

La decorrenza dei termini prefissati per l’adozione dei citati provvedimenti ovvero il rilascio del prescritto nulla-osta determina l’implicita autorizzazione alla conclusione delle trattative contrattuali che mantiene validità per la durata di tre anni, fatta salva la possibilità di richiederne il rinnovo in relazione all’andamento delle trattative stesse.

Da rilevare, inoltre, che tutte le autorizzazioni di cui sopra, nella forma, sia di provvedimento condizionato o limitato, sia di silenzio-accoglimento, nonché di nulla-osta, possono essere, comunque, sospese o revocate in qualsiasi momento con decreto del Ministro della difesa, d’intesa con il Ministro degli affari esteri, qualora vengano a cessare le condizioni prescritte per il rilascio, soprattutto quelle concernenti i divieti di cui all’art. 1 della legge (art. 15, commi 1 e 2) e che le stesse non conferiscono ai soggetti interessati alcun diritto di ottenere le successive autorizzazioni ad operare con l’estero ai sensi dell’art. 13.

Tutti gli eventuali provvedimenti restrittivi sopra menzionati (compresi quelli che impongono limitazioni o condizioni) debbono comunque essere motivati e comunicati ai soggetti interessati.

Risultano, infine, escluse completamente dalla fase valutativa pre-contrattuale, ai sensi dell’art. 9, comma 7-bis della legge, tutte le operazioni svolte nel quadro di programmi congiunti intergovernativi, di cui all’art. 13, comma 1, e per i quali è applicabile la disciplina che prevede il rilascio di una licenza globale di progetto.

Viceversa, rientrano in detta fase valutativa pre-contrattuale i programmi congiunti industriali di ricerca, sviluppo e produzione di materiali d’armamento svolti con imprese di paesi membri dell’UE e della NATO, previsti sempre dall’art. 13, comma 1, per i quali risulta applicabile la procedura semplificata di segnalazione al Ministero della difesa di cui all’art. 9, comma 4.

Fase post-contrattuale

Tale fase ha inizio, una volta portata a termine la definizione contrattuale, con la presentazione di apposita istanza, da parte di un soggetto iscritto al Registro nazionale ovvero da parte dell’Amministrazione dello Stato, quando richiesto, al Ministero degli affari esteri (che a sua volta ne dà notizia al Ministero del commercio internazionale), diretta ad ottenere la prescritta autorizzazione per la materiale effettuazione delle operazioni di esportazione, importazione, transito e cessione di licenze di produzione per i materiali inseriti nell’elenco di cui all’art. 2 che, in base alle modifiche introdotte dalla legge n. 148 del 17 giugno 2003, può assumere ora anche la configurazione di licenza globale di progetto.

Nella domanda volta ad ottenere un’autorizzazione di esportazione nella forma di provvedimento individuale riferito ad una singola operazione debbono essere indicati, secondo quanto prescritto dall’art. 11, tutta una serie di elementi informativi e ciò, al fine di consentire la migliore valutazione possibile dell’oggetto e delle modalità di esecuzione dell’operazione da autorizzare.

I principali elementi concernono:

gli estremi del soggetto richiedente (nome e ragione sociale, numero di iscrizione al Registro nazionale, codice fiscale o Partita IVA, ecc.);
la natura dei materiali oggetto della transazione commerciale (tipo, quantità, estremi di riferimento all’elenco del materiale d’armamento, caratteristiche tecniche, voce doganale, prodotto finale di appartenenza in caso di parti di ricambio o componenti, ecc.);
le modalità finanziario-economiche (ammontare dell’impegno contrattuale, modalità di pagamento, clausole finanziarie accessorie, ammontare dei compensi di intermediazione con relativa dichiarazione di conformità (informativa questa da considerarsi decaduta per le ragioni sopra esposte), impegni relativi a compensazioni industriali (off-set), ecc.);
gli estremi dei paesi interessati alla transazione (nominativo del paese di destinazione finale ovvero di provenienza, di destinazione intermedia);
i nominativi dei destinatari (Autorità governative, enti pubblici ovvero imprese autorizzate dei paesi di destinazione finale e intermedia oppure di provenienza);
gli obblighi economici verso lo Stato per diritti di proprietà e di brevetto e simili;
gli affidamenti da parte di Amministrazioni dello Stato per l’esecuzione dell’operazione pattuita.

Il regolamento di esecuzione fa, poi, obbligo di indicare anche la classifica di segretezza del materiale o dell’oggetto dell’operazione e i soggetti intermediari commerciali, citati nel contratto.

Questo ultimo elemento, nella misura in cui è riferito alla figura di mediatore, appare, alla luce delle modifiche intervenute nella normativa valutaria, del tutto ingiustificato (considerato che una fonte sussidiaria, quale un regolamento di esecuzione, non può ampliare il precetto normativo) e suscettibile anche di determinare controverse interpretazioni in materia di repressione penale, come testimoniano alcune decisioni assunte da qualche Procura che ha ritenuto sussistere il reato previsto dall’art. 23 (falsità nella documentazione) in caso di mancata indicazione di tale informazione.

Oltre all’obbligo di indicare gli elementi sopra riportati, qualora ovviamente presenti nella specifica transazione commerciale, i soggetti richiedenti sono tenuti ad allegare alla domanda di autorizzazione la seguente documentazione e certificazione:

copia della comunicazione di inizio trattative contrattuali, inviata al Ministero degli affari esteri e a quello della difesa o dell’autorizzazione a concludere trattative sottoposte a condizioni o limitazioni ovvero del nulla-osta rilasciato dal Ministero della difesa;
copia del contratto o del sub-contratto di fornitura o acquisto o trasporto (per la parte relativa alle condizioni commerciali e finanziarie dell’operazione), corredata da traduzioni in lingua italiana nel caso lo stesso risulti redatto in lingua straniera; la traduzione è asseverata nel caso il testo originale sia redatto in una lingua diversa da quelle ufficiali dell’UE (art. 2, comma 3 del regolamento di esecuzione);
certificazione internazionale di importazione, rilasciata dalle autorità governative del paese destinatario, qualora questo ultimo partecipi insieme con l’Italia ad accordi per il controllo reciproco sulle esportazioni di materiali d’armamento. Il riferimento, come chiaramente intuibile, è alla procedura adottata per la prima volta dal CO.COM. di Parigi che non era basato su alcun trattato scritto, ma solamente su un accordo informale tra i Governi dei paesi membri, come del resto tutti i successivi accordi multilaterali di non proliferazione. Questa circostanza aveva fatto ritenere inizialmente che il riferimento apposto dalla legge 185/90 ad un accordo internazionale “inesistente”, in quanto mai formalmente sottoscritto, potesse in qualche modo vanificare o quanto meno rendere non idonea la certificazione sopra menzionata al raggiungimento dei fini di controllo della destinazione previsti dalla legge. In realtà, tale obiezione non appare tanto riferibile alla specifica natura del CO.COM., cui si è sempre replicato, fin dal primo periodo di applicazione, che la mancanza di forma scritta formale non inficia in ogni caso l’esistenza di un accordo internazionale, quanto piuttosto alla particolare configurazione della procedura dei certificati internazionali di importazione e dei correlati formulari di verifica della consegna(fatta propria da tutti i Regimi di non proliferazione, tra cui, il Wassenaar Arrangement), in termini di sostanziale idoneità a garantire quelle finalità di controllo circa la destinazione dei materiali richieste dalla legge. Come noto, il fine che si prefigge la procedura in esame è quello di realizzare un duplice controllo, da una parte, all’origine del progetto di esportazione, dall’altra, all’arrivo dei materiali, mediante attestazione dell’avvenuta consegna. Il certificato di importazione assoggetta l’importatore ad una serie di obblighi (che vanno dall’importare nei termini e nei modi dichiarati al non sottoporre le merci a mutamenti di destinazione senza la preventiva autorizzazione dell’autorità emittente) e a specifiche sanzioni in caso di inottemperanza. Ne discende che tale meccanismo di controllo assicura al paese esportatore esclusivamente garanzie circa l’effettiva destinazione della merce, ma non sulla sua non riesportazione futura. Questa ultima circostanza appare, pertanto, suscettibile di determinare qualche forma di contrasto con il principio generale sancito dall’art. 1 della legge che prevede un divieto di esportazione, quando manchino adeguate garanzie sulla definitiva destinazione dei materiali. Tuttavia, va osservato che, in tale caso, i paesi di destinazione sono tutti Stati partecipanti a medesimi accordi (pienamente validi sul piano internazionale) di controllo reciproco sulle esportazioni dei materiali in argomento e, pertanto, si presume, con caratteristiche di omogeneità in termini di valutazioni decisionali sulla eventuale riesportazione. Tale considerazione sembra conseguentemente consentire il superamento delle menzionate perplessità e di ritenere sostanzialmente assicurato il raggiungimento degli obiettivi di controllo, previsti dalla legge, in termini di affidabilità dell’operazione, almeno fintanto che tale condivisione omogenea di valutazioni circa le possibili destinazioni finali tra i paesi partecipanti alla medesima intesa (il Wassenaar ora) non venga disattesa dall’adozione, da parte di qualche paese membro, di politiche esportative nel settore del tutto divergenti; ovvero certificato di uso finale, per tutti gli altri paesi, rilasciato dalle autorità governative del paese destinatario, attestante che il materiale viene importato per proprio uso e che non sarà riesportato senza la preventiva autorizzazione delle autorità italiane preposte a tale compito. Tale certificato deve essere autenticato dalle autorità diplomatiche o consolari italiane accreditate presso il paese che lo ha rilasciato. Da notare che, contrariamente a quanto prevedeva il d.d.l. governativo e alla prassi seguita con la passata normativa, la presente legge non prescrive un preciso obbligo, da parte delle Rappresentanze diplomatiche, di attestare la competenza dell’autorità governativa firmataria;
atti societari da cui risulti nominativo e titolarità del legale rappresentante;
certificazione idonea ad attestare la qualità di impresa straniera autorizzata dalle proprie autorità governative, debitamente legalizzata dalla Rappresentanza diplomatica o consolare italiana territorialmente competente, fatte salve le convenzioni internazionali sull’esenzione della legalizzazione (art. 2, comma 2 del regolamento di esecuzione).

Per le operazioni di cui all’art. 9, commi 4 e 5, e cioè, quelle concernenti i paesi della NATO e dell’UE ovvero contemplate da apposite intese intergovernative, nonché quelle per le quali è previsto il rilascio del solo nulla-osta alle trattative contrattuali da parte del Ministero della difesa, la documentazione o la certificazione di cui ai punti 1, 2, 3 e 4 non è richiesta, fatta salva l’ipotesi di operazioni di esportazione di parti di ricambi o componenti specifici di materiali d’armamento presso imprese private (ovviamente autorizzate dai propri governi a produrre e commercializzare tali prodotti), nel qual caso il soggetto richiedente è tenuto a presentare apposito certificato internazionale di importazione, rilasciato dal paese primo importatore ad una propria impresa.

È facoltà, comunque, del Ministero degli affari esteri richiedere, per quei paesi che non rilasciano un certificato di importazione, il certificato di uso finale o documentazione equipollente; questi ultimi da intendersi ovviamente riferiti ai paesi di destinazione finale (art. 13, comma 6). Tale esenzione dalla presentazione della documentazione conferma vieppiù il principio che operare nell’ambito di determinate aree di paesi, partecipanti alle medesime alleanze militari, assicuri già di per sé sufficienti garanzie circa il rispetto delle finalità proprie della legge.

Nel caso, invece, di presentazione di istanza volta ad ottenere una licenza globale di progetto di cui al menzionato art. 13, comma 1, devono essere fornite indicazioni, ai sensi dell’art. 11, comma 5-bis, sulla natura del programma congiunto, sulla tipologia di materiale d’armamento che si prevede di produrre, sulle imprese dei paesi di destinazione o di provenienza del materiale (ove già individuate ovvero entro 90 giorni dall’individuazione) e sulla identificazione dei destinatari (autorità governative, enti pubblici o privati autorizzati), che non risulta, però, richiesta per le operazioni previste dall’art. 9, commi 4 e 5.

In verità, la formulazione della lettera c) del citato comma 5-bis appare alquanto criptica, considerato che le licenze globali di progetto risultano rilasciabili esclusivamente per i programmi congiunti intergovernativi o per i programmi congiunti industriali, entrambi riferibili solo a paesi NATO ed UE, per i quali è eventualmente applicabile solo la procedura semplificata di valutazione pre-contrattuale prevista dall’art. 9, comma 4. Considerato che nei confronti dei primi, e cioè dei programmi intergovernativi, tale fase pre-contrattuale risulta addirittura esclusa, ai sensi del comma 7-bis dell’art. 9, ne consegue che tale ultima richiesta di elementi informativi risulta del tutto pleonastica in quanto, o inapplicabile come nel caso dei programmi congiunti industriali ovvero riferibile solo ai programmi congiunti intergovernativi per i quali, come abbiamo visto, esiste addirittura una procedura autorizzativa della massima snellezza, priva della fase valutativa pre-contrattuale e sicuramente un quadro di riferimento conoscitivo di maggior spessore, considerata l’esistenza di un pregresso accordo intergovernativo.

Da rilevare che l’unico documento da accludere alla richiesta di rilascio di licenza globale di progetto, ad eccezione dei menzionati programmi congiunti intergovernativi che, come abbiamo visto, sono esclusi dalla fase valutativa pre-contrattuale, risulta essere la copia della comunicazione di inizio di trattative contrattuali inviata al Ministero della difesa ovvero dell’eventuale autorizzazione al proseguimento delle stesse in forma limitata o condizionata. In realtà, tale incombenza sembra dettata più da considerazioni di ordine extragiuridico, volte in qualche modo a dare risposte di maggior rigore procedurale alle numerose critiche sollevate da più parti in occasione dell’approvazione parlamentare della citata legge di modifica della 185/90, piuttosto che da motivazioni di ordine logico e sistematico, tenuto conto che per tutte le operazioni rientranti nei commi 4 e 5 dell’art. 9 è già prevista un’esenzione generale di presentazione di qualsiasi documento giustificativo, compresa “l’autorizzazione a trattare” o il nulla-osta, ove previsti (art. 11, comma 5).

Sulla base degli elementi indicati dall’impresa istante e della documentazione allegata, il Ministero degli affari esteri procede all’istruttoria delle varie richieste, accertando, da un lato, la completezza della documentazione prodotta e, dall’altro, l’idoneità, nonché la conformità normativa della stessa.

Se nel corso dell’istruttoria viene accertata l’incompletezza della domanda presentata, il predetto Dicastero provvede a richiedere all’impresa interessata gli elementi o la documentazione riscontrati carenti o incompleti rispetto a quanto previsto dalla legge.

Completata l’istruttoria con l’acquisizione di tutti gli elementi ritenuti necessari, il Ministero degli affari esteri provvede a richiedere sulle singole operazioni il parere di un apposito organo consultivo all’uopo costituito presso lo stesso, con l’eccezione di quelle di cui al menzionato art. 9, commi 4 e 5 (relative cioè, ai paesi NATO, UE o con intese intergovernative, nonché soggette al solo nulla-osta), per le quali tale parere non è ritenuto necessario e per le quali, pertanto, è possibile procedere direttamente alla decisione finale.

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