fase autorizzativa

Acquisito il parere dell’organo consultivo all’uopo previsto (ed eventualmente anche la specifica determinazione del CISD), il Ministero degli affari esteri è posto nelle condizioni di poter definire, con decisione favorevole o negativa, le varie istanze dirette ad ottenere le necessarie autorizzazioni ad operare con l’estero nel settore in argomento e cioè, ad importare, esportare, effettuare transiti e cedere le licenze industriali di produzione.

Nel caso che il predetto Dicastero decida per il rifiuto del provvedimento, lo stesso deve essere motivato, al fine di consentire al soggetto interessato la migliore tutela dei propri diritti e interessi nelle sedi giurisdizionali competenti.

Oltre che sulle operazioni sopra indicate, il predetto Dicastero è chiamato anche a pronunciarsi sui casi di eventuale riesportazione ad opera di paesi originariamente importatori di materiali d’armamento di provenienza italiana.

Il provvedimento autorizzativo del Ministro degli affari esteri si perfeziona solamente con la controfirma del Ministro delle finanze, e ciò, in quanto l’art. 13, al primo comma, reintroduce il concerto con questo ultimo Dicastero, sul presupposto che il citato provvedimento costituisca specifica autorizzazione di natura doganale.

In realtà, va osservato che tale competenza appare più un retaggio del passato (visto il periodo di presentazione del d.d.l. relativo e considerato che l’art. 16 del DPR 148 del 31/3/88 aveva nel frattempo introdotto il principio che tali tipologia di autorizzazioni sono utilizzabili direttamente presso gli uffici doganali), piuttosto che un’effettiva esigenza di corretta attribuzione di competenze.

Il provvedimento autorizzativo normalmente prevede quale periodo di validità quello previsto per l’esecuzione del contratto; nel caso però che tale specifico termine non sia individuato, lo stesso non può essere inferiore a 18 mesi.

Qualora non sia possibile dar corso alle operazioni nel periodo di validità previsto, i termini originari possono essere prorogati, per periodi non superiori a 24 mesi e sulla base di motivata domanda dei soggetti interessati (tra le motivazioni sono da intendersi, in primo luogo, quelle riferite all’effettivo andamento delle consegne e delle restanti operazioni contrattuali), da presentare non oltre la scadenza della stessa autorizzazione, dal più volte citato Dicastero, sentito il Comitato Consultivo, ad eccezione dei casi previsti dall’art. 9, commi 4 e 5 ovvero in caso di licenza globale di progetto.

Le autorizzazioni di cui sopra possono, inoltre, essere revocate o sottoposte a sospensione in qualsiasi momento, quando vengano a cessare le condizioni prescritte per il loro rilascio (quali, ad esempio, l’inclusione successiva del paese di destinazione tra le ipotesi di divieto disciplinate dall’art. 1 della legge).

In tal caso, il Ministero degli affari esteri provvede con decreto, previa però sottoposizione del caso al CISD.

Poiché, come già rilevato, questo ultimo si configura come organo sovraordinato, la deliberazione stessa non si pone come vero e proprio parere di natura consultiva, ma quale decisione finale sul caso specifico.

In ogni modo, tutte le decisioni di sospensione o revoca, unitamente a quelle attinenti alle trattative contrattuali di cui all’art. 9, debbono essere comunicate al Comitato Consultivo.

In relazione al verificarsi di tali circostanze, che risultano suscettibili di determinare notevoli conseguenze negative, sotto il profilo economico, alle imprese interessate ai provvedimenti, il legislatore ha espressamente previsto che, qualora i casi di revoca, sospensione o mancata proroga del provvedimento autorizzativo originario non siano imputabili alla volontà dell’operatore, essi possano rientrare nell’ambito di applicazione della copertura finanziaria prevista dalla legge 227 del 24 maggio 1977.

In altri termini, le previsioni normative della legge 185/90 estendono la copertura assicurativa SACE (ora Società per i Servizi Assicurativi del Commercio Estero) anche al rischio di revoca, sospensione o mancata proroga di autorizzazione dovuta a motivi non imputabili all’impresa esportatrice; a tal fine, dette evenienze debbono intendersi (ai sensi dell’art. 14, punto 6, della menzionata legge 227) come cause non dipendenti da inadempienze contrattuali dell’operatore nazionale agli effetti dell’escussione di fideiussioni e della mancata o ritardata restituzione di cauzioni, depositi o anticipazioni prestati o costituiti per motivi indicati alla lettera m) dell’art. 15 della suddetta legge (e cioè, per poter concorrere ad aste ed appalti indetti da Stati o Enti esteri ovvero a fronte di quote di pagamenti anticipati ovvero al fine della buona esecuzione del contratto di fornitura, di prestazione di servizi o di esecuzione di lavori ovvero in sostituzione di trattenute a garanzia).

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Licenza globale di progetto

L’autorizzazione rilasciata dal Ministro degli affari esteri può assumere anche la forma di licenza globale di progetto, riferita sempre a singolo operatore, qualora le prospettate operazioni di esportazione, importazione e transito di materiali d’armamento rientrino nel quadro di programmi congiunti intergovernativi o industriali di ricerca, sviluppo e produzione svolti con imprese di paesi membri dell’UE o della NATO.

Al riguardo, occorre rilevare che l’introduzione di tale strumento autorizzativo, ad opera della ricordata legge di modifica 148/03, trova un preciso riferimento normativo, come già precisato, nell’art. 12 dell’Accordo di Farnborough, che prevede il rilascio di una General Project Licence (GPL), applicabile a tutti i programmi congiunti di coproduzione intergovernativa condotti tra due o più paesi membri.

Tale licenza sostituisce e rimuove la necessità di autorizzazioni specifiche per il trasferimento dei singoli articoli per la difesa tra i paesi Parti dell’accordo.

Lo strumento autorizzativo previsto dall’articolo 12 risponde all’esigenza di snellire le procedure per gli scambi di pezzi e componenti tra le industrie dei vari paesi che partecipano alla stessa coproduzione, con il fine di velocizzare i tempi della produzione e di alleggerire le complesse procedure per l’esportazione di ogni singolo pezzo o componente, riconducendoli tutti ad un’unica autorizzazione che comprende, al suo interno, tutte le movimentazioni di materiali di armamento concernenti quella specifica produzione congiunta.

La General Project Licence si applica sia alle movimentazioni di pezzi e componenti, nell’ambito di una coproduzione, sia all’esportazione dei relativi sistemi d’arma finiti, in entrambi i casi, solo tra i paesi Parte, introducendo in tal modo una netta distinzione tra i sei paesi firmatari e gli altri Stati.

In pratica, le vendite dei sistemi d’arma, prodotti congiuntamente da alcuni dei paesi membri, anche ad altri partner che non partecipano a quello specifico programma, non configurano delle vere e proprie esportazioni, ma dei semplici trasferimenti, creando di fatto le condizioni per la costituzione di una zona sostanzialmente libera da vincoli autorizzativi per tutti i sistemi d’arma, anche completi, prodotti in maniera congiunta.

Le modalità e le condizioni di rilascio di tali autorizzazioni, nonché le eventuali revoche e sanzioni, sono in ogni caso demandate, ai sensi del comma 4 del menzionato art. 12, alle singole regolamentazioni nazionali degli Stati Parti dell’Accordo.

Da rilevare, inoltre, che tale General Project License trova applicazione nei soli casi di produzioni congiunte tra gli Stati membri che traggono origine da un preventivo accordo intergovernativo o anche da una semplice intesa (arrangement, nel testo in inglese, art. 2, lettera a), non richiedente quindi necessariamente la ratifica parlamentare ai sensi dell’art. 80 della Costituzione.

Inoltre, l’Accordo di Farnborough, oltre alle ricordate fattispecie normative, prevede anche la possibilità per le Società Transnazionali della Difesa, come identificate dall’art. 2, lettera o), di richiedere alle proprie Autorità nazionali il rilascio di una licenza globale di progetto (art. 14) per i programmi di sviluppo o di produzione di articoli per la difesa realizzati sul territorio di due o più Parti non condotti sulle basi di un programma intergovernativo, previo rilascio però, da parte delle stesse Autorità, di una specifica approvazione attestante che il programma possiede i requisiti per le procedure indicate negli articoli 12 e 13.

Da ciò deriva che la licenza globale di progetto risulta applicabile, ai sensi dell’Accordo, non solo a produzioni congiunte discendenti da intese intergovernative, ma può essere estesa anche a coproduzioni interindustriali.

Sempre in tale contesto, le Parti si impegnano inoltre a adottare procedure semplificate di concessione delle autorizzazioni anche al di fuori di programmi intergovernativi o interindustriali approvati dai governi, nei casi di trasferimenti di componenti o sottosistemi prodotti in base a rapporti di subappalto fra le industrie localizzate nei territori delle stesse parti (art. 16, comma 1).

Ciò premesso, va rilevato che la menzionata legge di modifica della 185/90 recepisce tale quadro di riferimento normativo, che estende però sotto l'aspetto applicativo a tutti i paesi della NATO e dell’UE, subordinando il rilascio di tale licenza globale di progetto, sia per le operazioni rientranti nei programmi congiunti intergovernativi, sia in quelli industriali, alla previa sottoscrizione con tali paesi di specifici accordi che, da un lato, garantiscano in materia di trasferimento e di esportazione di materiali d’armamento il controllo delle operazioni secondo i principi ispiratori della stessa legge 185/90 e, dall’altro, prevedano disposizioni analoghe a quelle riportate nell’art. 13 del citato Accordo di Farnborough.

Il richiamo all’art. 13 dell’Accordo, che concerne le esportazioni ad un paese terzo degli articoli per la difesa sviluppati e prodotti nel contesto di un programma di armamento in cooperazione che coinvolge industrie di uno o più paesi membri, consente di uniformare ed estendere a tutti i paesi delle due aree sopra menzionate le stesse modalità e principi che debbono regolare le esportazioni dei materiali per la difesa sviluppati e prodotti nell’ambito di un programma di armamento in cooperazione.

Ne consegue, sulla base di quanto previsto da detto articolo, che le Parti che intraprendono un programma congiunto di armamento devono determinare, per ogni specifico programma, con la procedura del consensus:

le caratteristiche dell’equipaggiamento in esame, ivi incluse le specifiche tecniche definitive;
le destinazioni verso cui è consentito effettuare le esportazioni di tale materiale;
i riferimenti agli embargo decretati dalle Nazioni Unite, dall’Unione Europea e da altre istanze internazionali.

In sostanza, i governi degli Stati Parte, le cui industrie partecipano alla coproduzione, devono accordarsi in anticipo su una lista di paesi nei cui confronti sarà poi possibile esportare il materiale prodotto congiuntamente (destinazioni permesse).

La lista rimane vincolata e modulata sulla base del tipo di progetto, significando che, a seconda del tipo di arma prodotta, possono cambiare i paesi verso i quali è consentito esportare e, conseguentemente, anche i riferimenti agli embargo internazionali, come aggiornati in base alle risoluzioni dell’ONU e alle decisioni dell’UE, qualora ovviamente di natura parziale e non totale.

Sempre lo stesso articolo definisce anche i criteri che le Parti devono prendere in considerazione nel corso delle consultazioni al fine di raggiungere il citato consensus e cioè, le rispettive politiche nazionali di controllo delle esportazioni; l’adempimento dei rispettivi impegni internazionali, compresi quelli discendenti dai vari criteri del Codice di Condotta dell’Unione Europea; la tutela degli interessi di difesa delle Parti, compresa la preservazione di una base industriale di difesa europea forte e competitiva.

Da rilevare che l’art. 13 si limita solamente ad una semplice elencazione dei criteri senza indicare alcuna priorità tra gli stessi, con la conseguenza che, in sede di definizione degli aspetti decisionali, possono anche sorgere elementi di contrasto determinati dalla non sempre conciliabilità tra interessi di natura contrapposta (basti pensare alle esigenze politiche elencate nei primi due punti che sicuramente non sempre possono presentarsi in sintonia con quelle più prettamente economico-industriali, quali, il rilancio e il rafforzamento di un’industria militare competitiva, menzionati al terzo punto).

L’art. 13 precisa, inoltre, che un paese di destinazione può essere eliminato solo nel caso di cambiamenti significativi della sua situazione interna, come, ad esempio, una guerra civile o un serio deterioramento della condizione dei diritti umani o qualora il suo comportamento rappresenti una minaccia per la pace, la sicurezza e la stabilità regionale o internazionale (ad esempio, in seguito a una aggressione o minaccia di aggressione nei confronti di altri paesi).

Le condizioni di revisione della lista, da cui scompaiono anche i riferimenti al Codice di Condotta europeo, risultano pertanto più restrittive rispetto a quelle originarie di prima definizione, con una conseguente limitazione della flessibilità di cambiamento.

Se le Parti non sono in grado di raggiungere un consenso sull’eliminazione di una destinazione, la questione dovrà essere sottoposta ai Ministri per una durata massima di tre mesi (nel contempo, le Parti coinvolte possono richiedere una moratoria per tutta la durata della procedura).

Alla fine del periodo, la destinazione sarà cancellata da quelle permesse, a meno che tutte le Parti non siano unanimi nel mantenerla.

Anche per le modifiche della lista resta valida, quindi, la procedura del consensus, con modalità però più restrittive rispetto a quelle di prima definizione.

Il risultato delle procedure di consultazione tra gli Stati membri, nell’ambito di un singolo programma di coproduzione, secondo i criteri sopra evidenziati, dovrebbe quindi portare le Parti del programma a definire una lista di paesi nei cui confronti è permesso esportare il sistema d’arma finito.

Tale processo decisionale, come precisato in sede di arrangements applicativi, dovrà avvenire in maniera del tutto confidenziale e su iniziativa delle stesse industrie.

Secondo il comma 4 dell’art. 13, una volta raggiunto un accordo sui principi da applicare alle esportazioni, la responsabilità di rilasciare le relative autorizzazioni verso i paesi terzi rientranti tra le destinazioni consentite, ricade sulla Parte alla cui giurisdizione è riferibile il contratto di esportazione.

Anche in questo caso, come per la licenza globale di progetto, non si prevede uniformità di comportamenti, ma ciascun paese applicherà le proprie procedure, pur nel rispetto delle destinazioni permesse decise in precedenza ed in accordo con gli altri Stati partecipanti al programma.

Relativamente alle destinazioni consentite, poi, le Parti si impegnano ad ottenere “assicurazioni” dagli utilizzatori finali delle esportazioni e a consultarsi nell’eventualità di una richiesta di riesportazione.

La scelta della dizione di “assicurazione degli utilizzatori finali”, che presenta una valenza più propriamente politica rispetto a quella di “certificato di uso finale”, maggiormente vincolante anche sotto il profilo giuridico, lascia ampia flessibilità e discrezionalità allo Stato che esporta sull’effettuazione di controlli più o meno stringenti.

In sostanza, lo strumento autorizzativo di natura globale introdotto dalla citata legge 148/03 ricalca i principi e i criteri, già sottoscritti e ratificati di cui al ricordato Accordo di Farnborough, con alcune però rilevanti differenziazioni che è opportuno sottolineare.

In primo luogo, la necessità di un preventivo accordo di riferimento tra governi viene richiesta per tutte le tipologie di programmi congiunti, sia quelli di natura intergovernativa, sia interindustriali.

In secondo luogo, viene disposto che tali preventivi accordi prevedano, non solo disposizioni analoghe a quelle del già esaminato art. 13 dell’Accordo di Farnborough, ma risultino configurati in maniera tale da garantire, in tema di trasferimenti di armi, il controllo degli stessi secondo i principi ispiratori della legge 185/90 (al riguardo, ci si potrebbe domandare, se per i paesi dell’UE, l’adozione del Codice di Condotta per le esportazioni delle armi costituisca, già di per sé, un’intesa governativa idonea a rispondere a tale previsione normativa).

Da rilevare, infine, che tale licenza globale di progetto, che può essere rilasciata per un periodo massimo di tre anni, prorogabile, e per autorizzare, non solo la movimentazione tra i citati paesi dei materiali necessari alla fase di progettazione e sviluppo, ma anche delle relative forniture, sempre ai medesimi paesi per uso militare nazionale, dei sistemi d’arma prodotti in conseguenza di tali progetti, al momento non risulta ancora di fatto avviata.

Tuttavia, l’approvazione delle nuove norme attuative, il citato DPCM 93/05, che hanno individuato, nella stessa Presidenza del Consiglio dei Ministri, l’Autorità nazionale competente alla concreta enucleazione dei relativi programmi congiunti da considerare rientranti nelle fattispecie normative, dovrebbe consentire quanto prima l’avvio di tale specifica previsione autorizzativa.

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Autorizzazione finanziaria

Oltre all’autorizzazione di tipo merceologico sopra esaminata, la legge introduce il principio, del tutto innovativo, che anche tutte le transazioni bancarie correlate alle operazioni in questione debbano trovare puntuale autorizzazione.

Pertanto, l’art. 27 prevede che tutte le operazioni bancarie attinenti le esportazioni, le importazioni e i transiti dei materiali di cui all’elenco previsto dall’art. 2 della legge stessa, vadano notificate al Ministro del tesoro, il quale, entro il termine di 30 giorni dalla notifica, deve autorizzare in base a quanto stabilito dalla legge lo svolgimento delle operazioni stesse.

Va subito precisato che il disposto dell’articolo in questione presenta una formulazione assai generica, che non tiene certo conto della complessità e dell’estrema articolazione della materia.

Difatti, le operazioni del tipo in argomento presentano, come noto, molteplici tipologie che, non solo possono concernere, sia la fase precontrattuale (fideiussioni, garanzie, ecc.), sia quella successiva, ma anche presentarsi sfalsate cronologicamente rispetto alle corrispondenti operazioni di natura merceologica e, quindi, rispetto alle relative autorizzazioni (trattative contrattuali, esportazioni, importazioni e transiti).

Tale ultima distinzione non è di poco conto, anche in considerazione dell’eventualità di un’interpretazione della menzionata norma che vincoli il rilascio dell’autorizzazione bancaria all’avvenuto ottenimento della relativa autorizzazione merceologica.

Invero, un’interpretazione in tal senso non appare corretta in quanto l’unico limite posto dalla legge alla discrezionalità del Ministro del tesoro in materia è quello rappresentato dalla obbligatorietà di autorizzare “in base a quanto stabilito dalla legge stessa”, cioè, non in violazione di quelli che sono i principi informatori della normativa stessa nel suo complesso.

Ne discende, pertanto, che il provvedimento in questione possa essere rilasciato, tenendo conto, sia della natura dell’operazione bancaria, sia della sua compatibilità con lo stato di definizione del contratto e conseguentemente della correlata autorizzazione merceologica.

Esempio tipico è quello del pagamento anticipato, che proprio per sua natura è suscettibile di esecuzione immediata non appena sottoscritto l’impegno contrattuale e quindi, in via eventuale, ancor prima del rilascio dell’autorizzazione di cui all’art. 13 della legge.

Una diversa interpretazione, del resto, oltre ad apparire immotivatamente penalizzante nei confronti dei soli operatori italiani, non apporterebbe nessuna maggiore forma di garanzia del rispetto dei principi predeterminati dalla legge stessa, che viceversa potrebbero ricevere, eventualmente, adeguata tutela con l’istituto della revoca dell’autorizzazione (e della conseguente restituzione degli importi autorizzati).

Proprio in relazione a ciò, va ricordato che, per quanto concerne le specifiche operazioni bancarie connesse con il pagamento di eventuali compensi di mediazione, esse sono state escluse dall’obbligo di notifica al Ministero del tesoro, ai sensi dell’art. 27 della legge 185/90, e ciò, in quanto detto Dicastero, nella circolare 29 maggio 1991, n. 344665, al punto 2, lettera e), ha ritenuto che le prestazioni accessorie del tipo dei compensi di mediazione esulino dall’ambito di applicazione della normativa in oggetto, essendo subordinate alla sola conclusione del contratto principale e potendo, quindi, risultare dovute anche in caso di mancata esecuzione dello stesso ed essere, pertanto, corrisposte anche in mancanza di una effettiva esportazione o importazione.

Per tutte le transazioni bancarie previste dal citato art. 27, gli operatori sono tenuti a presentare, ai sensi dell’art. 12 del regolamento di esecuzione, agli istituti e alle aziende di credito di appoggio una dichiarazione contenente tutta una serie di informazioni, tra cui, gli estremi di iscrizione al Registro, l’importo e la natura dei beni e servizi oggetto dell’operazione, le modalità del regolamento finanziario, i paesi di destinazione o provenienza, l’identità dell’acquirente o del fornitore, gli estremi dei corrispondenti provvedimenti di cui agli articoli 9 e 13 della legge, la natura e l’importo delle relative transazioni bancarie, anche accessorie.

Detti Istituti a loro volta provvedono a chiedere al Ministero del tesoro la prevista autorizzazione, da rilasciare, da parte di tale Dicastero, entro 30 giorni dal ricevimento della richiesta, integrata dalla citata dichiarazione.

Il provvedimento autorizzativo può disporre limitazioni o condizioni ovvero negare lo svolgimento delle transazioni bancarie notificate.

Lo stesso può essere soggetto anche a sospensione o decadenza, ove ne ricorrano i presupposti in relazione al venire meno delle condizioni per il rilascio.

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