Estensione dei controlli (clausole catch-all e catch-more)

L’attuale tendenza evolutiva dei sistemi di controllo delle esportazioni è quella di indirizzare l’intervento pubblico nel settore in maniera mirata e in funzione precipua del raggiungimento degli obiettivi stessi del controllo che, nella maggior parte dei casi, sono finalizzati ad impedire la proliferazione delle armi di distruzione di massa e ad assicurare la tutela degli interessi di sicurezza nazionali dei singoli Stati.

In tale contesto, che richiede lo spostamento del momento valutativo e decisionale statale, da una pluralità indifferenziata di operazioni di esportazione destinate a qualsiasi paese, ad un novero più ristretto, costituito da quelle aventi più marcate connotazioni di rischio per un possibile utilizzo “illecito” del materiale, un ruolo fondamentale è svolto dallo strumento giuridico autorizzativo, denominato catch-all, che sulla base di determinate condizioni consente l’intervento di controllo pubblico anche in tutti quei casi di forniture all’estero di materiali che non risultano previamente definiti dall’inclusione in una specifica lista di riferimento.

Tale strumento normativo, che risulta attualmente codificato nell’art. 4 del Regolamento (CE) 1334/2000, consente in pratica di sottoporre a preventiva autorizzazione qualsiasi operazione di esportazione considerata a rischio sulla base dei parametri individuati dallo stesso articolo 4 ed è, pertanto, utilizzabile nei confronti di tutte le forniture di materiali a duplice utilizzo non inseriti nella lista di controllo, di cui all’allegato I del citato regolamento.

Lo stesso regolamento comunitario ha, inoltre, apportato alcune significative modifiche rispetto alla normativa riportata nel precedente regolamento 3381/1994, prevedendo la possibilità di sottoporre a preventiva autorizzazione prodotti a duplice uso non inseriti nelle liste di controllo nei casi di utilizzi, non solo connessi con programmi di armi di distruzione di massa e di vettori atti al trasporto delle stesse, ma anche relativi a programmi di armamento convenzionale (c.d. clausola catch-more, letteralmente “prendi di più” ).

Nel primo caso, l’attivazione della clausola in questione è subordinata all’accertamento (presuntivo) di un’utilizzazione del prodotto duale collegata con lo sviluppo e la realizzazione di un programma di armi di distruzione di massa, nel secondo, alla verifica che i materiali duali, oggetto di esportazione, siano o possano essere destinati, in tutto o in parte, a scopi militari da parte del paese acquirente o di destinazione che risulti soggetto ad un embargo sugli armamenti, deciso con una posizione comune adottata dal Consiglio o con una decisione dell’OSCE od imposto da una risoluzione vincolante del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.

In sostanza, la clausola in questione si presenta come uno strumento di verifica di determinate operazioni di esportazione, altrimenti effettuabili liberamente, volto ad accertare che le stesse non presentino rischi di diversione verso utilizzi non desiderati o, comunque, non evidenzino elementi in contrasto con la sicurezza nazionale o con gli impegni di non proliferazione sottoscritti.

Da ciò discende che finalità della stessa non è tanto quella di impedire determinate esportazioni già individuate come incompatibili con gli obiettivi di sicurezza perseguiti, ma piuttosto quella di mettere in condizione l’Autorità preposta al controllo di valutare più nel dettaglio l’operazione in fieri, raccogliendo tutti quegli elementi informativi necessari per una più compiuta valutazione e conseguente decisione in merito.

L’introduzione di un meccanismo in grado di bloccare sostanzialmente l’esportazione di qualsiasi prodotto a duplice uso, presuntivamente ritenuto destinato ad applicazioni “illecite”, costituisce, non solo una garanzia di carattere generale adeguata a soddisfare le esigenze di ogni regime di non proliferazione, rendendo, di fatto, non più necessaria una completa e formale elencazione di tutti i beni sensibili, ma anche una vera e propria semplificazione procedurale, volta ad assicurare un controllo rigido ed esteso solo nei confronti di determinate destinazioni con conseguente semplificazione delle liste stesse.

Ciò premesso sul piano generale, esaminiamo più nel dettaglio le condizioni e il campo di applicabilità della clausola in questione sulla base della normativa comunitaria attualmente vigente.

In primo luogo, va rilevato che la sfera di applicazione della clausola, pur di ampie dimensioni, deve essere circoscritta a quei soli materiali che, per definizione, risultino suscettibili di qualche forma di applicazione per fini militari, caratteristica questa essenziale per la qualificazione del bene di tipo duale, come previsto dallo stesso art. 4 del regolamento.

Mentre per quanto concerne i fini militari convenzionali soccorrono le disposizioni riportate al comma 2 dell’art. 4, che definiscono esattamente quali scopi debbano intendersi di natura militare, nel caso dei fini militari non convenzionali occorre procedere in maniera indiretta, sulla base dei rischi di destinazione d’uso elencati al comma 1 dell’art. 4 e che sono alla base della stessa sottoposizione ad autorizzazione dell’operazione.

Ne discende che devono conseguentemente considerarsi quali prodotti suscettibili di uso duale nel settore non convenzionale tutti quei beni che, in tutto o in parte, presentino caratteristiche di utilizzazione in qualche modo collegabili allo sviluppo, alla produzione, alla movimentazione, al funzionamento, alla manutenzione, alla conservazione, all’individuazione, all’identificazione o alla disseminazione di armi chimiche, biologiche o nucleari o di altri congegni esplosivi nucleari oppure allo sviluppo, alla produzione, alla manutenzione o alla conservazione di missili che possano essere utilizzati come vettori di tali armi.

L’ampia e generica descrizione delle attività di possibile diversione d’uso nel settore WMD, operata dal comma 1 dell’art. 4, farebbe ritenere come potenzialmente assoggettabile al controllo qualsivoglia tipologia di beni e tecnologia suscettibile, a vario titolo, di trovare applicazione, diretta e indiretta, nell’ambito di un progetto di proliferazione, a prescindere dalla significatività o meno del contributo che la stessa sia in grado di apportare al progetto nel suo complesso.

In realtà, tutti i paesi dell’Unione Europea hanno interpretato la norma nel senso di considerare gli effettivi livelli di utilità che i beni e le tecnologie oggetto di esportazione effettivamente rivestono nel caso specifico.

In tal senso, una lista illustrativa, ovviamente non esaustiva, dei principali materiali che sicuramente rientrano nel novero di quelli assoggettabili a controllo può comprendere i seguenti:

• attrezzature elettroniche, tra cui computers, componenti elettronici attivi e passivi, apparecchiature per test, per il controllo dei processi, alimentatori;

• attrezzature elettriche industriali;

• materiali quali leghe d’acciaio, super leghe o altri materiali idonei per usi ad alte temperature, leghe ad alta resistenza, fibre rinforzate e materiali compositi, ceramiche speciali;

• contenitori o attrezzature speciali progettati per contenere, immagazzinare, trattare o trasportare liquidi corrosivi, materiali radioattivi, chimici o biologici;

• prodotti industriali chimici e impianti ed attrezzature chimiche;

• vaccini, proteine o immunoglobuline usate per la protezione o il trattamento degli effetti nocivi di ogni tipo di microrganismo ed agente tossico, chimico e biologico;

• tossine, microrganismi ed agenti biologici;

• attrezzature per la disseminazione di prodotti chimici, tossine o microrganismi;

• prodotti per il trattamento contro gli effetti nocivi di ogni tipo di microrganismo e sostanza chimica, tossica e radioattiva;

• indumenti di protezione per materiali chimici, tossici, biologici e radioattivi;

• laboratori ed attrezzature di analisi;

• maschere antigas;

• componenti ed attrezzature avioniche; 

• macchine utensili, attrezzature industriali per la fabbricazione di componentistica e assemblati;

• attrezzature per il trattamento dei materiali;

• attrezzature di controllo idrauliche e pneumatiche;

• esplosivi e propellenti;

• software e tecnologia per la produzione, lo sviluppo e l’utilizzo di tutti i beni sopra indicati.

Definito l’oggetto ed il duplice campo di applicazione della clausola in questione (fini militari convenzionali e non), occorre rilevare che il potere di attivazione della stessa è attribuito dalla normativa esclusivamente alla competente Autorità del singolo Stato membro (Ministero del commercio internazionale), mediante l’assunzione di una decisione d’ufficio, subordinata al verificarsi delle seguenti due condizioni alternative:

• che l’esportatore sia stato preventivamente informato dalle proprie Autorità che i prodotti oggetto di fornitura sono o possono essere destinati, in tutto o in parte, ad una utilizzazione collegata con il settore WMD o inerente ai menzionati scopi militari convenzionali in un paese sottoposto ad un embargo internazionale sulle armi;

• che lo stesso esportatore abbia comunicato alle proprie Autorità di essere a conoscenza che i materiali oggetto di esportazione sono o possono essere (nel caso di diversione nel settore WMD) destinati ad una qualsiasi delle utilizzazioni sopra precisate.

In pratica, si configurano cinque diverse ipotesi normative:

• la prima (art. 4, comma 1) concerne il rischio di diversione d’uso nel settore WMD ed è applicabile nei confronti di qualsiasi destinazione, a seguito di preventiva informazione dell’esportatore da parte delle competenti Autorità del paese in cui lo stesso è stabilito;

• la seconda (art. 4, comma 2) riguarda i ricordati scopi di armamento convenzionale connessi con prodotti militari figuranti nelle liste dei materiali d’armamento dei vari Stati membri e, sempre sulla base di una preventiva informazione dell’esportatore, è applicabile nei confronti di paesi acquirenti o di destinazione soggetti ad un embargo sulle armi deciso con una posizione comune o un’azione comune adottata dal Consiglio o con una decisione dell’OSCE o imposto da una risoluzione vincolante del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite;

• la terza (art. 4, comma 3) concerne prodotti a duplice uso che sono o possono essere destinati, in tutto o in parte, ad un utilizzo come parti o componenti di prodotti militari, figuranti nella lista dei materiali d’armamento di un paese membro, precedentemente esportati senza autorizzazione o in violazione d’autorizzazione. Sempre sulla base di una preventiva informazione dell’esportatore da parte delle competenti Autorità, è applicabile nei confronti di qualsiasi destinazione;

• la quarta (art. 4, comma 4) riguarda tutti e tre gli utilizzi relativi alle precedenti fattispecie e, qualora la loro conoscenza preventiva sia stata comunicata da parte dell’esportatore alle competenti Autorità, è applicabile, a seconda delle ipotesi di riferimento, verso qualsiasi destinazione ovvero verso paesi sottoposti ad embarghi internazionali sulle armi;

• la quinta (art. 4, comma 5) riguarda, infine, utilizzi collegati con il settore WMD, portati a conoscenza delle competenti Autorità da parte dell’esportatore sulla base di una presunzione di sospetto dell’effettivo tipo di utilizzo. Risulta conseguentemente applicabile nei confronti di tutte le destinazioni.

Il funzionamento del meccanismo in questione, come può chiaramente rilevarsi, si basa esclusivamente sulla preventiva conoscenza degli elementi di rischio che possono presentare determinate operazioni di esportazione in relazione all’utilizzo finale del bene oggetto di fornitura.

Tale conoscenza può far capo direttamente alle Autorità di controllo, ma anche agli stessi esportatori, che in tal senso, sulla base dell’obbligo di informativa prima ricordato, sono corresponsabilizzati nella stessa attività di controllo prevista normativamente.

Una circostanza del genere, che necessariamente impone l’espletamento di alcune indispensabili attività di accertamento e di approfondimento preventivo delle modalità esecutive della transazione e dell’effettiva destinazione d’uso dei materiali esportati (in tal senso opera anche il ricordato principio previsto dall’art. 2 del regolamento che affida la responsabilità dell’operazione doganale di esportazione al contraente comunitario, a prescindere dal momento traslativo, previsto dal contratto di fornitura, del diritto di disposizione del bene ceduto), presuppone un adeguato grado di consapevolezza da parte dell’esportatore nello svolgimento dell’attività di commercializzazione all’estero di beni suscettibili di utilizzo duale e una stretta sinergia di azione tra gli stessi esportatori e le Autorità di controllo, che al riguardo debbono fornire gli indispensabili indirizzi operativi e i criteri di valutazione del rischio. [1]

In realtà, l’introduzione di un meccanismo di controllo quale quello in questione, sconosciuto nella normativa italiana prima del 1994, ha operato una sorta di rivoluzione copernicana nell’approccio metodologico da adottare in tema di controllo delle esportazioni, sia relativamente agli aspetti decisionali, sia in termini di relazioni tra amministrazione e soggetti interessati.

In pratica, non si tratta più di valutare da un punto di vista meramente amministrativo l’astratta conformità di un’operazione di esportazione alle generali previsioni normative sulla base di oggettivi elementi di riscontro documentale, quanto piuttosto di rilevarne l’impatto “ambientale” in funzione della destinazione e utilizzazione finale e dei rischi di diversione presentati sulla scorta degli elementi di valutazione disponibili, necessariamente soggettivi e discrezionali a cagione della natura stessa “politica” degli obiettivi del controllo.

Sotto tale aspetto la previsione normativa dell’art. 4 del regolamento comunitario costituisce, non solo e non tanto un dispositivo giuridico di controllo amministrativo di natura preventiva, ma piuttosto un vero e proprio strumento di contrasto operativo, che impone e presuppone una corretta e completa ripartizione di compiti e responsabilità tra tutti gli attori istituzionali preposti al controllo ed una costante sinergia di azione tra gli stessi.