Controllo ed enforcement

Come già rilevato, la fase più delicata e di maggiore rilevanza ai fini del raggiungimento degli obiettivi di controllo nel settore in questione è quella connessa con la conduzione di attività, anche di tipo operativo, volte all’accertamento della corretta applicazione delle astratte previsioni normative.

Tali attività, come precisato, costituiscono un elemento fondamentale del più generale processo di ottemperanza che, per potersi correttamente conformare, deve disporre anche di idonei apparati statali di enforcement e specifici strumenti operativi.

La normativa comunitaria, sotto tale aspetto, non fornisce disposizioni di indirizzo, lasciando ai singoli Stati membri ampia discrezionalità d’azione e libertà di determinazione sulla base delle modalità previste nei rispettivi sistemi di controllo delle esportazioni, nei termini costituiti ovviamente da un efficace perseguimento dei generali obiettivi di non proliferazione sottostanti al comune regime di controllo.

Il capo VII del regolamento comunitario con gli articoli 16 e 17 fissa alcuni elementi comuni che debbono presiedere a tale tipo di attività, anche se, nel primo caso, si limita a stabilire solamente alcuni obblighi a carico degli esportatori in materia di corretta documentazione delle esportazioni effettuate e, nell’altro, a demandare ai singoli Stati membri l’adozione delle misure più appropriate, sia in termini di raccolta delle informazioni, sia di verifica operativa, per assicurare la corretta applicazione del regolamento.

Tale ampia discrezionalità in materia, per quanto riguarda l’ambito nazionale, non si è tradotta in specifiche disposizioni normative, se non in misura molto limitata, talché l’esatta definizione del campo di intervento pubblico nel settore non appare di agevole individuazione, comportando l’analisi di poteri di iniziativa delle Autorità competenti definiti in termini del tutto generali che, in alcuni casi, possono ancora far riferimento a strumenti d’intervento, frutto di passate iniziative normative, mai formalmente abrogati.

Sotto un profilo metodologico, possiamo distinguere il complesso delle attività di controllo nel settore delle esportazioni di beni duali in tre fondamentali linee di intervento, volte, la prima, ad assicurare un quadro informativo di natura preliminare idoneo a contrastare e/o impedire prima della loro realizzazione eventuali esportazioni in violazione delle norme, la seconda, a consentire la definizione del procedimento decisionale in termini di completezza, efficacia e correttezza, la terza, ad accertare l’effettiva rispondenza delle operazioni autorizzate alle condizioni previste.

Il primo aspetto, che coesiste, giova ricordarlo, anche con il contrapposto momento di informazione e condivisione degli elementi di rischio con gli stessi operatori, risulta attualmente definito sul piano normativo, come precisato, solo sotto il profilo delle modalità procedurali connesse con l’applicazione dell’art. 4 del regolamento comunitario concernente i beni duali non listati, mentre il secondo aspetto presenta connotazioni di tipo esclusivamente amministrativo, anche se nella realtà gli eventuali provvedimenti di diniego emessi sono, quasi esclusivamente, dettati da motivazioni connesse con il rischio di proliferazione e con la generale sicurezza del paese, che attengono ad elementi informativi di controindicazione acquisiti per lo più sul piano intelligence e avulsi da specifici riferimenti normativi  per il settore.

Il terzo aspetto, infine, strettamente connesso con il controllo della fase successiva al rilascio delle autorizzazioni, risulta del tutto indeterminato per la mancanza nell’attuale normativa di base (il regolamento comunitario e il D.Lgs 96/03) di precise norme dispositive in merito.

Dettagliatamente disciplinato in vigenza della ricordata legge 222 del 1992, risulta al momento sottoposto ad un ampio margine di discrezionalità, anche se alcune norme di tipo amministrativo presentano ancora, come vedremo, degli spazi di applicabilità, in quanto mai formalmente abrogate.

Detto questo sul piano generale, per definire l’attuale quadro normativo, occorre partire dalle ricordate disposizioni del vigente regolamento comunitario, che stabiliscono, in primo luogo, un preciso onere a carico di tutti gli esportatori di beni a duplice utilizzo di conservazione di tutta la documentazione e dei vari registri, idonei ad attestare, in maniera dettagliata, le operazioni di esportazione di prodotti a duplice uso effettuate.

Tale obbligo di documentazione, da configurarsi secondo la prassi in vigore nel singolo Stato membro, comporta in particolare la tenuta di documenti commerciali (quali fatture, manifesti, documenti di trasporto o altri documenti di spedizione), contenenti sufficienti informazioni per poter determinare la descrizione e la quantità dei prodotti esportati, l’esatta individuazione dei vari soggetti coinvolti nell’operazione (vale a dire, nominativo ed indirizzo dell’esportatore, del destinatario e, qualora conosciuto, dell’utilizzatore finale), nonché l’utilizzazione finale dei materiali, ovviamente anche in questo caso, qualora conosciuta.

I registri o la documentazione di cui sopra, da conservare per una durata di almeno tre anni a decorrere dalla fine dell’anno civile nel corso del quale ha avuto luogo l’esportazione, debbono essere presentati alle Autorità competenti dello Stato in cui è stabilito l’esportatore quando ne facciano richiesta.

A tal fine, come già precisato, le disposizioni applicative nazionali (il D.Lgs 96 del 2003) prevedono, senza alcuna differenziazione riferibile al tipo di autorizzazione rilasciata (comunitaria, globale e specifica), analogo obbligo di conservazione della pertinente documentazione, che costituisce il primo e fondamentale momento di riferimento dell’azione di verifica e controllo pubblico nel settore.

Tale controllo documentale, in base a quanto previsto dai commi 9, 7, 6 ed 1, rispettivamente, degli articoli 4, 5, 6 e 7 del D.Lgs 96/03, può concretizzarsi o in una semplice visione dei vari documenti e registri che debbono essere esibiti su richiesta del Ministero del commercio internazionale oppure in una vera e propria attività di ispezione e controllo, che può essere condotta dallo stesso Dicastero o, su sua disposizione, da uno degli organismi individuati ai commi 1 e 2 dell’art. 12 del menzionato decreto legislativo.

Inoltre, va precisato che il regolamento comunitario non si limita a fissare esclusivamente disposizioni e condizioni di controllo di tipo meramente documentale, che costituiscono lo standard minimale da applicare da parte di tutti i paesi membri ed il primo e più semplice degli strumenti di verifica disponibili, ma impone anche l’adozione, nella libertà di determinazione propria di ciascun Stato membro, di tutte le misure ritenute necessarie per consentire alle proprie Autorità competenti di corrispondere alle finalità di corretta applicazione della stessa regolamentazione comunitaria, che fondamentalmente si sostanzia nella possibilità di raccogliere informazioni su qualsiasi commessa o operazione riguardante prodotti a duplice uso e di verificare la corretta applicazione delle misure di controllo all’esportazione; misure queste, configurabili anche in termini di potere d’ispezione dei locali, nei quali le persone interessate a un’operazione di esportazione svolgono la propria attività.

A tale riguardo, sopperisce, anche se solo in parte, il ricordato art. 12 del D.Lgs 96 del 2003 che, come già precisato, attribuisce al Ministero del commercio internazionale una competenza primaria in termini di attività di controllo riferita all’intero iter realizzativo delle operazioni di esportazione dei beni duali, di cui la fase successiva al rilascio dell’autorizzazione costituisce il momento conclusivo e fondamentale del processo accertativo dell’effettivo rispetto delle condizioni autorizzative e dell’arrivo del materiale nella destinazione prevista.

In sostanza, al citato Dicastero competono, sulla base di tale previsione normativa, non solo attribuzioni di carattere amministrativo connesse con il rilascio delle varie autorizzazioni, ma anche specifici compiti di enforcement, che trovano contestualmente un limite e un’integrazione nelle generali competenze affidate, dalle rispettive normative, agli organi preposti alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e al controllo doganale, fiscale e valutario, nonché agli organismi di informazione e sicurezza dello Stato.

Questi enti ed organismi, che intervengono nel settore sulla base delle proprie generali attribuzioni e competenze (la Guardia di finanza, in particolare, opera secondo le norme e con le facoltà di cui agli articoli 51 e 52 del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, ed agli articoli 32 e 33 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600, e successive modificazioni, mentre l’Agenzia  delle dogane agisce ai sensi dell’articolo 52, commi da 4 a 10, del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633), sono tenuti comunque a comunicare ogni notizia rilevante agli effetti del D.Lgs 96/03 al predetto Ministero del commercio internazionale, che di fatto viene ad assumere, in termini di controllo dell’ottemperanza nel settore, una competenza esclusiva.

Sotto il profilo del controllo successivo al rilascio delle autorizzazioni e più specificamente all’effettuazione dell’operazione di esportazione, in carenza dell’adozione del Decreto ministeriale previsto dal comma 3 dello stesso articolo 12, l’intervento in materia risulta del tutto indeterminato e lasciato alla discrezionalità del citato Ministero del commercio internazionale che, in virtù del mancato richiamo nel contesto del menzionato art. 12 a tale specifica azione di controllo (a differenza di quanto previsto nell’analogo art. 6 del precedente ed abrogato D.Lgs n. 89 del 1997 che esplicitamente faceva riferimento anche all’attività di controllo finalizzata all’accertamento dell’arrivo a destinazione e dell’uso finale civile del bene esportato), può disporre le azioni più opportune e subordinare, nell’ambito di quanto previsto dal comma 8 dell’art. 4 del D.Lgs 96/03, il rilascio di un’autorizzazione specifica al rispetto di determinate condizioni o all’adempimento di specifici obblighi.

Tra questi obblighi, figurano sicuramente quello concernente l’acquisizione e l’invio all’Autorità competente di idonea documentazione attestante l’effettivo arrivo a destinazione del materiale esportato e quello della verifica nel tempo dell’effettiva permanenza nella sede dell’utilizzatore finale del bene oggetto di trasferimento all’estero.

Il primo obbligo, analogo a quello previsto anche per le forniture di materiale d’armamento, costituisce una pietra miliare del controllo delle esportazioni di beni sensibili a contrasto di possibili diversioni di destinazione e, come tale, è stato oggetto nel passato, in più occasioni, di apposita disciplina giuridica.

Basti considerare che l’abrogata legge 222 del 1992 prevedeva all’art. 10 precise disposizioni circa la fase di controllo successiva al rilascio dell’autorizzazione e, in tal senso, poneva a carico degli esportatori l’obbligo di fornire idonea prova al Ministero del commercio con l’estero, non solo dell’effettivo arrivo nel paese di destinazione di quanto autorizzato e spedito, ma anche dell’uso finale civile dei prodotti e delle tecnologie esportati, in conformità alle direttive di organi internazionali al cui rispetto l’Italia era tenuta.

Inoltre, lo stesso articolo precisava che, oltre all’individuazione preventiva, ai sensi dell’art. 4, comma 2, lettera b) della medesima legge, dei paesi nei cui confronti andava, comunque, subordinato il rilascio dell’autorizzazione ad ispezioni da effettuare presso la sede dell’importatore consenziente, il Ministero del commercio estero poteva in ogni caso subordinare il rilascio delle autorizzazioni a tale forma di verifica.

In tal modo, non solo si attribuiva valenza giuridica di fonte primaria ad un aspetto essenziale del controllo delle esportazioni di materiali sensibili, ma con il richiamo alle direttive di organi internazionali si condizionavano le modalità stesse del controllo all’evoluzione delle intese raggiunte in ambito multilaterale.

Inoltre, le modalità di intervento del Ministero del commercio con l’estero erano in gran parte sottratte alla discrezionalità dello stesso e codificate in un apposito regolamento di esecuzione, il D.M. 18 novembre 1993, n. 599, previsto dallo stesso art. 10 della legge 222, che fissava alcuni criteri fondamentali in materia, frutto dell’esperienza maturata nel corso degli anni precedenti sul piano meramente discrezionale.

In base a tale decreto, si circoscrivevano gli ambiti del controllo entro dei limiti prestabiliti, riconducibili ai seguenti:

• tipologia del controllo, di natura documentale e/o ispettiva presso la sede dell’importatore estero;

• tipologia della documentazione giustificativa e requisiti formali della stessa (in pratica, il formulario di verificazione ovvero la dichiarazione di presa in carico);

• limiti temporali di presentazione della documentazione e condizioni per la proroga;

• sanzioni in caso di inadempimento degli obblighi di documentazione e di esiti del controllo non conformi a quanto prescritto;

• condivisione in ambito internazionale dei nominativi di importatori esteri inaffidabili.

In realtà, tale decreto non risulta essere stato mai formalmente abrogato e, pertanto, deve ritenersi lo stesso, di fatto, congelato in quanto ad applicazione, ma non privo del tutto di effetti giuridici.

Oggi, infatti, tale fase di controllo risulta del tutto indeterminata per la mancanza di precisi indirizzi normativi e riconducibile esclusivamente al potere discrezionale attribuito al Ministero del commercio internazionale di sottoporre a particolari condizioni o a specifici obblighi a carico degli esportatori il rilascio delle autorizzazioni e, conseguentemente, di prevedere aspetti sanzionatori di natura amministrativa (annullamento, revoca e sospensione delle autorizzazioni rilasciate) nei confronti di inadempienze o di mancato rispetto delle condizioni od obblighi apposti.

E proprio in relazione a tali aspetti, sia di condizionamento delle autorizzazioni, sia di eventuale penalizzazione degli aspetti di non conformità, il ricordato decreto costituisce un preciso punto di riferimento che, in mancanza di una sua abrogazione o sostituzione con altre norme dispositive, costituisce anche un limite all’intervento discrezionale in materia dello stesso Ministero del commercio internazionale.

Per quanto concerne più specificamente gli aspetti di enforcement riferiti ad attività di verifica di natura doganale, la normativa nazionale, come già precisato, non prevede alcun intervento specifico a carico dell’Amministrazione delle dogane, che continua ad operare nel settore sulla base delle più generali attribuzioni alla stessa affidate.

Il regolamento comunitario, tuttavia, prevede in materia alcune specifiche disposizioni, considerato anche che le varie autorizzazioni rilasciate dai singoli Stati membri hanno validità in tutto il territorio delle Comunità e, pertanto, possono comportare l’utilizzo di dogane di uscita di un paese diverso da quello che ha emesso l’autorizzazione.

L’art. 12 del regolamento comunitario precisa al riguardo che, in occasione dell’espletamento delle formalità per l’esportazione di prodotti a duplice uso presso l’ufficio doganale competente per l’accettazione della dichiarazione di esportazione (a tal fine, infatti, gli Stati membri possono anche abilitare solo determinati uffici doganali), l’esportatore è tenuto a fornire la prova dell’ottenimento di tutte le autorizzazioni di esportazione necessarie, nonché a presentare, in caso di richiesta, una traduzione dei documenti prodotti in una lingua ufficiale dello Stato membro nel quale le operazioni doganali di esportazioni sono svolte.

Sempre il medesimo art. 12, a garanzia di un efficace controllo di tali tipologie di esportazioni, prevede la possibilità per uno Stato membro di sospendere, in determinate circostanze e per un periodo non superiore a 30 giorni, la procedura di esportazione dal proprio territorio di prodotti a duplice uso regolarmente autorizzati da altro paese membro o, se necessario, di impedirne in altro modo l’uscita dalla Comunità attraverso il proprio territorio.

Ciò, qualora abbia ragione di sospettare che al momento del rilascio dell’autorizzazione non siano state prese in considerazione tutte le pertinenti informazioni ovvero che le circostanze siano sostanzialmente cambiate rispetto al momento di rilascio dell’autorizzazione.

Tale sospensione o blocco delle operazioni doganali, che comporta l’avvio e il completamento di un’apposita procedura di consultazione con il paese membro interessato, risulta applicabile solo nei confronti di materiali inclusi nell’allegato I coperti da valida autorizzazione d’esportazione, rilasciata da altro paese membro, con esclusione pertanto dei casi riconducibili all’applicazione dell’art. 4 dello stesso regolamento comunitario.

In caso di sospetti di diversione d’uso e destinazione riferibili ad operazioni di esportazione di beni a duplice utilizzo non inseriti nelle liste di controllo od autorizzati in base all’attivazione della clausola catch-all, nulla dispone il regolamento comunitario, lasciando conseguentemente all’iniziativa del singolo Stato membro la facoltà di intraprendere i passi e le procedure di consultazione ritenuti più opportuni nel caso specifico, anche mediante l’utilizzo dei formali canali diplomatici.

Da rilevare, infine, che tutte le operazioni di esportazione, riesportazione ed uscita dal territorio doganale di prodotti a duplice uso assoggettabili ad autorizzazione ai sensi del regolamento comunitario configurano aspetti di restrizione rientranti nelle disposizioni degli articoli da 463 a 470 e dell’art. 843 del regolamento (CEE) n. 2454 del 1993 con conseguente applicazione delle formalità ed incombenze ivi riportate (art. 14 del regolamento comunitario).

In particolare tale regolamento fissa talune disposizioni d’applicazione del regolamento n. 2913 del 1992 istitutivo del codice doganale comunitario.

Gli articoli richiamati stabiliscono le condizioni applicabili alle merci che circolano all’interno del territorio doganale della Comunità in regime di transito comunitario (o vincolate ad altro regime di transito) e la cui esportazione fuori della Comunità è vietata od assoggettata a restrizioni, a tasse o ad altre imposizioni.

Tali condizioni risultano però applicabili solo quando ciò sia previsto dalla stessa misura che fissa la restrizione e, in tal senso, opera il richiamo effettuato dall’art. 14 del regolamento comunitario.

In sintesi, tali condizioni concernono l’obbligo di designazione della merce con dicitura riportante il riferimento ad “uscita dalla Comunità assoggettata a restrizione”, l’eventuale compilazione dell’esemplare di controllo T5, la costituzione di una garanzia nei casi previsti.

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