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Divieti generali di esportazione ed importazione
Uno degli elementi di maggiore rilevanza introdotti dalla legge 185/90 è quello di avere predeterminato, in via generale ed astratta, specifiche ipotesi di divieto ad operare con l’estero in caso ricorrano determinate condizioni (art. 1). Il campo di operatività nel settore risulta, pertanto, circoscritto in presenza di determinate fattispecie normative con conseguente limitazione di aree e tipologie di operazioni ammissibili. I divieti risultano differenziati a seconda che si riferiscano ad operazioni di esportazione e transito ovvero di importazione. Nel primo caso relativo alle esportazioni e transiti, tali divieti possono essere suddivisi in due gruppi fondamentali: quelli di carattere assoluto (e, in genere, a contenuto anche generalizzato in quanto indirizzati verso qualsiasi destinazione) e quelli di carattere relativo (di tipo cioè derogabile). Sulla base di tale considerazione, può essere predisposta la seguente classificazione. Divieti assoluti, inderogabili e generalizzati; appartengono a questa categoria i divieti ad effettuare operazioni di esportazione e transito di materiali d’armamento, nonché a cedere le relative licenze di produzione, quando dette operazioni presentino elementi in contrasto:
ovvero qualora manchino:
Divieti assoluti, inderogabili, non generalizzati; rientrano in tale categoria i divieti ad effettuare operazioni di esportazione e transito quando:
Divieti relativi, derogabili; appartiene a questa categoria una sola disposizione normativa, peraltro, della massima rilevanza politica per le implicazioni di ordine internazionale che la stessa è suscettibile di determinare, che dispone che l’esportazione e il transito dei materiali di armamento sono vietati verso quei paesi che, in contrasto con i principi dell’art. 51 della Carta delle Nazioni Unite, si trovino in stato di conflitto armato. Tale ipotesi di divieto risulta, però, derogabile in due specifiche circostanze e cioè, quando esistano accordi internazionali sottoscritti dall’Italia che impongano il rispetto di precedenti obblighi ovvero quando il Consiglio dei Ministri adotti, previo parere favorevole delle Camere, diverse deliberazioni. Nel secondo caso riferito alle importazioni, è disposto dallo stesso art. 1 un divieto a carattere generale di effettuare tale tipologia di operazioni, siano esse definitive o temporanee, salvo nei casi esplicitamente ammessi. La ratio di tale disposizione è dettata dal fatto di ribadire il principio che le forniture di materiali d’armamento trovano ragione di realizzazione solo nel contesto di legittimi programmi per la difesa condotti dalle autorità governative di un paese e, pertanto, nel caso delle importazioni, solamente nel quadro di operazioni ad essi collegabili (ad esempio, importazioni temporanee per riparazione di materiali in precedenza esportati) ovvero per le esigenze produttive delle nostre aziende del comparto difesa o per la realizzazione dei programmi di armamento ed equipaggiamento delle nostre forze armate o di polizia. In questo ultimo caso, qualora le importazioni, sia definitive, sia temporanee, diano luogo ad operazioni condotte direttamente da tali enti o per loro conto, le stesse risultano escluse dalla disciplina della legge e consentite direttamente dalle Dogane, previa presentazione di idonea documentazione giustificativa (art. 10, comma 1 del regolamento di esecuzione, nonché Direttiva del Ministero delle finanze del 9 dicembre 1991 e successive integrazioni).
Divieti assoluti, inderogabili e generalizzati Relativamente a tale prima categoria di divieti, occorre in primo luogo rilevare che, per alcune ipotesi normative sopra richiamate, le precise casistiche in presenza delle quali dare corso al relativo divieto non appaiono di immediata individuazione. Ad esempio, le disposizioni di cui al primo punto (contrasto con la Costituzione) configurano certamente un divieto di contenuto generico e di difficile attuazione sul piano pratico, tali da rimanere sostanzialmente quali semplici enunciazioni di principio. Anche se, infatti, appare indubbio che il contrasto con il dettato costituzionale vada riferito, non solo all’operazione nel suo insieme, ma anche ai singoli elementi della stessa, resta pur sempre la circostanza che un esame preliminare, riferito a ciascun elemento di rilievo dell’operazione, volto ad accertare la rispondenza dell’operazione stessa ai dettami della Costituzione (in particolare, la parte relativa ai principi fondamentali), risulta adempimento di non semplice attuazione, in pratica privo di effettive ricadute sul piano applicativo. Circa le altre fattispecie sopra menzionate, va rilevato che le stesse presentano contenuti più delimitati e tali da consentire una più facile identificazione sul piano pratico di specifiche ipotesi di divieto, anche se, trattandosi pur sempre di previsioni normative collegabili a valutazioni di ordine politico, per poter efficacemente operare devono, in ogni caso, fare riferimento ad apposite modalità attuative, volte a circoscrivere, entro precisi ambiti, l’effettiva portata di tali disposizioni, circostanza questa, per la verità, mai intervenuta fino ad ora. In realtà, per quanto concerne il rispetto degli impegni internazionali, supplisce in parte il primo criterio del Codice di Condotta europeo che risulta al riguardo maggiormente specifico, richiamando tutti i Regimi internazionali di controllo delle esportazioni di materiali sensibili e le Convenzioni ed i Trattati di non proliferazione WMD e convenzionali. Anche i criteri quinto e sesto del Codice di Condotta, rispettivamente, riguardanti la sicurezza degli Stati membri ed il comportamento del paese acquirente in termini di sostegno o incoraggiamento del terrorismo e della criminalità organizzata internazionale, possono essere ricondotti a tali fattispecie di ordine generale e fornire, per gli aspetti di maggiore specificità rivestiti, elementi di valutazione di più diretta utilità applicativa. Discorso a parte meritano le prescrizioni relative alle adeguate garanzie sulla definitiva destinazione dei materiali e ai destinatari esteri che non siano autorità governative. Come sopra precisato, la legge prevede un esplicito divieto di esportazione quando non siano presenti nell’operazione sufficienti elementi di garanzia circa la destinazione definitiva dei materiali, oggetto dell’operazione di esportazione o transito. In pratica il problema delle adeguate garanzie si pone soprattutto in relazione alle ipotesi di esportazione presso imprese private straniere, purché ovviamente autorizzate dalle rispettive autorità governative, di materiali rientranti nella c.d. componentistica. In tali casi, infatti, non sempre risulta possibile conoscere in anticipo, da parte dell’azienda esportatrice, l’effettivo utilizzatore del prodotto finito, specie se questo ultimo non è destinato allo stesso mercato del paese primo importatore. Relativamente a tale tipologia di operazioni, l’art. 13, comma 6, prevede la presentazione del certificato internazionale di importazione, che per le sue caratteristiche dichiarative non consente in tutte le circostanze di conoscere quella che sarà l’effettiva destinazione finale del materiale esportato. Inoltre, occorre rilevare che il concetto delle adeguate garanzie richiamato dalla legge 185/90, pur se in parte assimilabile al principio dell’utilizzatore finale proprio della precedente disciplina di cui al DM 4/12/86, presenta tuttavia delle differenziazioni determinate dalla diversa formulazione dello stesso e dal combinato disposto di ulteriori principi. In sostanza il principio introdotto dalla legge si configura in modo tale da richiedere un accertamento preliminare volto a verificare se, nel caso concreto, siano presenti adeguate garanzie (in termini, ovviamente, di affidabilità e di rispetto dei principi generali introdotti dalla legge stessa) sulla definitiva destinazione dei materiali e non viceversa volto ad individuare in via preventiva, sempre ed in ogni caso, l’effettiva destinazione finale degli stessi e conseguentemente il paese di utilizzazione finale. In altri termini, quello che appare indispensabile accertare, in base al disposto legislativo, è se l’operazione di esportazione, nelle modalità esecutive prospettate, presenti garanzie sufficienti in grado di assicurare che la destinazione finale dei materiali (eventualmente anche diversa da quella autorizzata) risulti coerente con le finalità che sono alla base della legge stessa. Di conseguenza, la mancata individuazione preventiva della destinazione definitiva (come nel caso sopra citato di componentistica destinata ad un paese solo primo importatore) potrebbe non essere ostativa al rilascio dell’autorizzazione, qualora tale paese di prima destinazione fornisca, già di per sé, adeguate garanzie che l’eventuale riesportazione successiva sia in sintonia con i principi fondamentali posti dalla legge stessa. Orbene, proprio in relazione a tale fine, il legislatore ha preventivamente individuato delle aree di destinazione ben precise (NATO e UE) e delle specifiche tipologie di operazioni (quelle contemplate da apposite intese intergovernative), in relazione alle quali non si rendono necessarie particolari cautele (potendo, comunque, essere sempre realizzate, anche se eventualmente in maniera condizionata), né appesantimenti procedurali e documentali, proprio in considerazione che tali destinazioni e tali operazioni, già di per sé, assicurino quelle necessarie garanzie circa il rispetto dei principi insiti nella normativa e la salvaguardia degli interessi pubblici politico-militari. Il concetto delle adeguate garanzie, così come inteso, presenta elementi di analogia e di integrazione con il similare principio previsto dal settimo criterio del Codice di Condotta europeo che, in relazione alla tematica della possibile sussistenza di rischi di sviamento del materiale all’interno del paese acquirente o di riesportazione a condizioni non ammissibili, impone precisi approfondimenti informativi sull’utilizzatore finale, al fine proprio di evitare forme di diversione di destinazione.
Divieti assoluti, inderogabili, non generalizzati Relativamente a tale categoria, la prima ipotesi di divieto (politiche delle Autorità governative in contrasto con i principi dell’art. 11 della Costituzione) richiama i principi costituzionali della rinuncia alla risoluzione armata delle controversie internazionali e dell’accettazione, in condizioni di parità, di limitazioni di sovranità al fine di assicurare la pace e la giustizia tra le Nazioni, con la conseguenza che eventuali politiche, da parte di paesi esteri, in contrasto con i due menzionati principi dovrebbero determinare automaticamente l’instaurarsi del divieto. In realtà, tali enunciati, in particolare il secondo, si presentano come dichiarazioni di notevolissima portata, che difficilmente trovano effettivo riscontro in coerenti comportamenti anche da parte di Stati che, pur in linea di principio, ripudiano la guerra quale mezzo per la risoluzione delle controversie internazionali (basti considerare, ad esempio, al concetto di guerra preventiva, che sembra affermarsi nella politica estera delle autorità statunitensi). Conseguentemente tali principi non hanno, fino ad ora, mai dato luogo a divieti di sorta. Va, comunque, rilevato al riguardo che il quarto criterio del Codice di condotta europeo, riferito, come già precisato, al mantenimento della pace, della sicurezza e della stabilità regionale, impone uno specifico divieto al rilascio di autorizzazioni di esportazione, qualora sussista il rischio evidente che il previsto destinatario utilizzi i materiali di armamento ai fini di aggressione contro un altro paese o per far valere con la forza una rivendicazione territoriale. In tale contesto, un elemento esenziale, indicativo di possibile rischio, è costituito proprio dalla pregressa attitudine del paese di importazione a risolvere le proprie controversie internazionali ricorrendo o minacciando di ricorrere alla forza. Viceversa, sia la seconda fattispecie normativa (sussistenza di un embargo totale o parziale delle forniture belliche dichiarato dalle Nazioni Unite o dall’Unione Europea), sia la terza ipotesi di divieto (gravi violazioni delle convenzioni internazionali in materia dei diritti dell’uomo), non presentano particolari difficoltà di applicazione, soprattutto dopo che la legge 148/2003 ha circoscritto, con il riferimento all’accertamento da parte dei competenti organi delle Nazioni Unite e dell’Unione Europea, l’iniziale genericità della formulazione del divieto di esportazione verso paesi accusati di violazione dei diritti umani. Da rilevare, comunque, che l’introduzione del termine “grave”, per qualificare la tipologia di violazioni nei cui confronti far scattare il divieto in parola, conferisce un ampio margine di discrezionalità all’Autorità preposta al controllo (il Ministero degli affari esteri, in primo luogo), tale da rendere necessaria, ai fini di trasparenza dell’azione pubblica condotta nel settore, la preventiva individuazione di criteri metodologici di valutazione, anche mediante l’adozione di linee generali di indirizzo. Sotto il profilo applicativo il divieto si presenta di contenuti più ampi rispetto all’analogo principio di rispetto dei diritti umani richiamato dal secondo criterio del Codice di Condotta europeo che circoscrive l’eventuale provvedimento di diniego alla specifica natura e alla concreta utilizzazione del bene di prospettata esportazione (possibili fini di repressione interna). Circa l’ultima previsione di divieto sopra precisata (paesi beneficiari di aiuti italiani con eccessive spese per la difesa), occorre osservare che la stessa pone a presupposto valutazioni politiche di indubbia difficoltà, in quanto attinenti a processi decisionali e di giudizio di altre autorità governative che, in un settore così delicato, quale quello in argomento, possono sicuramente, per la stessa circostanza della diretta attinenza a soggettive considerazioni di adeguatezza dei propri requisiti di sicurezza nazionale (si pensi, ad esempio, alla percezione della minaccia di aggressione esterna da parte di un paese come Israele), adottare criteri valutativi diversi, se non addirittura divergenti nella determinazione della congruità della propria spesa militare, rispetto a teorici ed astratti modelli di riferimento. Di fatto, dall’entrata in vigore della legge, tale previsione normativa non si è mai concretamente tramutata in effettivi divieti all’esportazione, anche in presenza di iniziali accertamenti, da parte del Ministero degli affari esteri e di quello della difesa, che evidenziavano spese per la difesa di singoli paesi di ammontare superiore rispetto a teoriche soglie di congruità (ad esempio, oltre il 5 per cento del Prodotto Interno Lordo). In realtà, il divieto in questione andrebbe esaminato in relazione anche al principio, più generale, richiamato dall’ottavo criterio del Codice di Condotta europeo che prevede che le esportazioni di armi siano, comunque, compatibili con la capacità tecnica ed economica del paese destinatario. La valutazione, pertanto, dei livelli di spesa nel settore militare, che andrebbe effettuata in relazione a specifici parametri di confronto concernenti anche le spese di carattere sociale e di sviluppo economico, dovrebbe tenere in debito conto, non solo aspetti di carattere generale, volti ad escludere sul piano preventivo importi di spesa eccessivi (astratte valutazioni di congruenza del paese in funzione di un eventuale divieto), ma anche precise considerazioni di ordine contingente, concernenti l’impatto economico e finanziario di specifiche forniture di armamenti nei confronti di un determinato paese acquirente.
L’unica fattispecie prevista dalla presente categoria è quella connessa con il caso di un paese che si ponga palesemente come aggressore nei confronti di un altro; e ciò, in quanto il menzionato art. 51 della Carta delle Nazioni Unite salvaguarda esplicitamente il diritto naturale di legittima difesa, soprattutto fin quando il Consiglio di Sicurezza dell’ONU non abbia preso tutte quelle misure ritenute necessarie per ristabilire la pace e la sicurezza internazionale violate. Qualora non appaia di immediata individuazione il paese da considerarsi aggressore e in mancanza di un esplicito pronunciamento da parte del Consiglio di Sicurezza, il divieto dovrebbe scattare per entrambi i belligeranti, soprattutto nel caso in cui gli stessi non intendano successivamente ottemperare alle deliberazioni del medesimo organismo. Ed in tal senso si è, infatti, espresso il CISD fin dalla prima delibera assunta in data 3 agosto 1990. Il divieto fa in ogni caso salvi, sia il rispetto degli obblighi internazionali dell’Italia discendenti da vigenti accordi internazionali e da partecipazioni ad alleanze militari, sia anche eventuali diverse deliberazioni del Consiglio dei Ministri, adottate a seguito dell’acquisizione dei pareri dei due rami del Parlamento. Il parere, nella formulazione usata, appare di natura ovviamente obbligatoria, ma non vincolante, consentendo, pertanto, anche l’adozione di un eventuale provvedimento di deroga al divieto, pur in presenza di valutazioni negative da parte di una o di entrambe le Camere. Tale deroga, tuttavia, non dovrebbe comunque disattendere, per non presentare elementi di illegittimità, i richiamati principi sanciti dall’art. 11 della Costituzione. Per concludere, si deve osservare che il divieto in questione, anche nella formulazione più specificamente riferita ai conflitti armati, non può prescindere dalla sussistenza di gravi situazioni di tensione presenti nel paese di destinazione o nella relativa area regionale che, pur non ancora trasformatesi in vere e proprie azioni belliche, tuttavia possono, proprio in funzione di eventuali forniture di armamenti, assumere tale configurazione. A tal fine, una precisa funzione di integrazione è rivestita dal ricordato quarto criterio del Codice di Condotta europeo che prevede un’attenta valutazione della situazione interna del paese di destinazione finale in termini di esistenza di tensioni o di conflitti armati, in relazione a cui eventuali forniture possano determinare il rischio di provocarne l’avvio o prolungarne la durata.
Il ricordato divieto generale disposto dalla normativa fa sì che alcune tipologie di importazione risultano ammesse solo in limitati ed espliciti casi e se poste in essere da soggetti predeterminati. Nel caso di importazioni definitive, solo se effettuate da:
Nel caso di importazioni temporanee, solo se effettuate:
Per quanto concerne le importazioni temporanee condotte dai soggetti iscritti al registro nazionale, va rilevato che la legge enuclea, all’art. 1, comma 8, soltanto una specifica categoria di importazioni temporanee consentite, quelle per riparazione, mentre non fa riferimento ad altre tipologie, quali, ad esempio, quelle effettuate per conto lavorazione (perfezionamento attivo). Da ciò deve dedursi che tutte le importazioni temporanee, per causali diverse da quella sopra menzionata, risultano vietate, in quanto non esplicitamente menzionate.
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| Copyright 2006 - 2012 Ultimo aggiornamento 24 novembre 2011 | |||||
