Divieti di esportazione

L’attuale normativa non prefigura, a differenza di quella concernente i trasferimenti di armamenti, preliminari ipotesi di divieto di contenuto generale in base alle quali una specifica operazione di esportazione non può avere luogo, in quanto già valutata come in contrasto con gli obiettivi stessi del controllo.

Le singole situazioni di fatto che, in relazione a determinati elementi e specifiche circostanze, possono assumere la configurazione di incompatibilità con le disposizioni normative, sono lasciate alla sola valutazione discrezionale dell’Autorità competente (l’attuale Ministero del commercio internazionale), che in materia dispone di poteri decisionali molto più ampi di quelli del Ministero degli affari esteri nel campo delle esportazioni di materiali d’armamento.

Tale caratteristica di ampia discrezionalità, determinata in particolare dalla mancata adozione sul piano nazionale di una legislazione organica in materia, basata su finalità di controllo predefinite a livello parlamentare, risulta ulteriormente accresciuta dalla mancata previsione di idonei strumenti normativi che consentano la formazione, nelle forme e modalità più adeguate, di precisi indirizzi politici e comportamentali da adottare nei singoli casi e che tengano in considerazione i molteplici interessi contrapposti, facenti capo a tutti gli attori coinvolti, istituzionali e non (Ministeri, enti, agenzie, rappresentanze del mondo produttivo, istituti di ricerca, singoli esportatori).

In verità, l’abrogata legge n. 222 del 27 febbraio 1992 prevedeva, a similarità di quanto riportato dalla legge 9 luglio 1990, n. 185, specifiche disposizioni (art. 4) che fissavano l’intervento politico dell’esecutivo in tema di controllo e coordinamento dello Stato.

Infatti, lo stesso Comitato interministeriale per gli scambi di materiali di armamento per la difesa (CISD), di cui all’articolo 6 della citata legge 185/90, con la partecipazione del Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica, era chiamato ad esercitare le funzioni di indirizzo, previste al comma 3 del medesimo articolo, anche per la materia dei trasferimenti di prodotti a duplice utilizzo.

A tale Comitato spettavano inoltre i compiti:

• di formulare e aggiornare l’elenco dei paesi verso i quali vigevano limitazioni all’esportazione di particolari categorie di prodotti e tecnologie;

• di formulare, ai sensi di quanto previsto sempre dalla 185/90, l’elenco dei paesi rispetto ai quali l’allora Ministro del commercio con l’estero doveva condizionare il rilascio dell’autorizzazione ad ispezioni da effettuare presso la sede dell’importatore che vi aveva preventivamente consentito;

• di determinare modifiche delle modalità di esportazione delle merci indicate nell’elenco dei beni sottoposti ad autorizzazione;

• di esaminare entro trenta giorni eventuali reclami proposti da richiedenti che non avevano ottenuto le autorizzazioni di esportazione ovvero avevano avuto limitazioni nel relativo rilascio (tale funzione di ricorso è stata soppressa anche per la materia dell’armamento dall’art. 13 del D.P.R. 20 aprile 1994, n. 373).

Dall’attuale quadro normativo ne discende, pertanto, che le uniche disposizioni di riferimento sono quelle rinvenibili nel regolamento comunitario, che su tale specifico punto fornisce, all’art. 8, solamente alcune indicazioni di contenuto generale in base alle quali gli Stati membri, nel rilasciare un’autorizzazione d’esportazione, debbono tenere in debito conto tutti i pertinenti fattori, tra cui:

• gli obblighi e gli impegni assunti da ciascun paese in qualità di membro dei regimi internazionali di non proliferazione e di accordi per il controllo delle esportazioni o con la ratifica dei relativi trattati internazionali;

• gli obblighi derivanti dalle sanzioni imposte con una posizione comune o un’azione comune adottata dal Consiglio o con una decisione dell’OSCE o con una risoluzione vincolante del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite;

• le considerazioni di politica estera e di sicurezza nazionale, comprese quelle nei cui confronti trova applicazione il Codice di Condotta dell’Unione europea per le esportazioni di armi;

• le considerazioni sulla prevista utilizzazione finale e sul rischio di sviamenti di destinazione.

La formulazione dell’articolo è chiaramente configurata in modo tale da rinviare alla sola responsabilità nazionale l’eventuale mancata conformità delle autorizzazioni rilasciate ai criteri di giudizio sopra elencati che, pertanto, non si configurano come veri e propri divieti di esportazione anche nei casi in cui dovessero presentare elementi di stretta attinenza con le fattispecie previsionali richiamate.

In sostanza, anche a causa della valenza soprattutto politica dei menzionati criteri (i primi tre in particolare), la sussistenza di un determinato divieto di esportazione è rimessa alla valutazione esclusiva dell’Autorità competente del singolo Stato membro, che nel caso specifico è chiamata ad accertare l’eventuale presenza o meno di specifici elementi di controindicazione.

Il richiamo a tali indicazioni, che costituiscono esclusivamente fattori di valutazione da confrontare con gli aspetti esecutivi delle singole operazioni di esportazione prospettate, è effettuato sul piano nazionale dall’art. 8, comma 1 del DLgs 96/03, che al riguardo precisa che le autorizzazioni non possono essere rilasciate quando l’esportazione non è conforme alle condizioni di cui all’art. 8 del regolamento.

In realtà, la formulazione di tale comma appare operare una semplificazione linguistica che non fornisce alcun utile elemento oggettivo da utilizzare nella concreta attività decisionale, tenuto conto che l’art. 8 del regolamento non fissa alcuna effettiva condizione di incompatibilità, ma si limita a richiamare ovvi presupposti di motivazione degli stessi controlli (si pensi, ad esempio, alle considerazioni di politica estera e di sicurezza in relazione anche al Codice di Condotta per l’esportazione delle armi, riportate alla lettera c).

In conclusione, per quanto riguarda i trasferimenti dei prodotti a duplice utilizzo, non sussistono nell’attuale normativa precise casistiche, già preconfigurate, di divieti di esportazione, né in generale, né verso determinati paesi (si pensi, ad esempio, a paesi sottoposti ad embarghi sulle forniture di armi da parte del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite o in stato di conflitto bellico); ogni istanza risulta pertanto esaminata caso per caso e non costituisce elemento di riferimento per eventuali successive valutazioni di tipo analogo, in un senso o nell’altro. [1]

Unica eccezione in tema di specifici divieti nel settore è costituita dalle disposizioni dell’art. 14 del D.Lgs n. 96 del 9 aprile 2003, che espressamente prevedono un divieto assoluto ed inderogabile di prestare e fornire assistenza tecnica utilizzabile nel settore delle armi di distruzione di massa e, qualora destinata a paesi sottoposti ad embarghi internazionali sulle forniture di armi, utilizzabile anche per scopi militari di tipo convenzionale.

Per assistenza tecnica, inclusa anche quella prestata in forma orale, deve intendersi, ai sensi degli articoli 1 e 4 dell’Azione comune 2000/401/PESC, qualsiasi supporto tecnico di riparazione, perfezionamento, fabbricazione, assemblaggio, prova, manutenzione o altro servizio tecnico, che può assumere in particolare le forme di istruzione, formazione, trasmissione dell’apprendimento del funzionamento o della capacità o servizi di consulenza.

Rimane esclusa dalla portata del divieto l’assistenza tecnica configurata sotto forma di semplice trasferimento di informazioni “di pubblico dominio” o per la “ricerca scientifica di base” (nell’accezione definita nell’ambito dei regimi, enti e trattati internazionali di controllo delle esportazioni) e, qualora prestata in forma orale, quella non connessa agli articoli che devono essere controllati in base alle intese internazionali e cioè, il Gruppo Australia, il Regime di non proliferazione nel settore missilistico, il Regime di non proliferazione nel settore nucleare, l’Intesa di Wassenaar, il Comitato Zangger e la Convenzione sulle armi chimiche, come esplicitamente riportato nello stesso art. 1, lettera c) dell’Azione comune in questione.

L’assistenza tecnica, nelle modalità sopra ricordate, è proibita più specificamente in due distinti casi:

• quando risulti destinata ad essere utilizzata ai fini di perfezionamento, produzione, manipolazione, funzionamento, manutenzione, deposito, individuazione, identificazione o disseminazione di armi chimiche, biologiche o nucleari o di altri congegni esplosivi nucleari o di perfezionamento, produzione, manutenzione o deposito di missili che possono essere utilizzati come vettori di tali armi;

• quando sia prestata per fini militari di tipo convenzionale e fornita ad un paese di destinazione soggetto ad un embargo sulle armi, deciso da una posizione comune o da un’azione comune adottata dal Consiglio o da una decisione dell’OSCE, o imposto da una risoluzione vincolante del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.

Con riferimento a questa seconda fattispecie normativa devono intendersi per fini militari convenzionali le attività previste dall’art. 4, comma 2 del regolamento 1334/2000 (che possono dare luogo ad un’estensione della procedura autorizzativa anche per materiali non inclusi nell’elenco dei beni controllati) e cioè:

• l’inserimento in prodotti militari figuranti nell’elenco dei materiali di armamento degli Stati membri;

• l’utilizzazione di apparecchiature di produzione, controllo o analisi e loro componenti ai fini dello sviluppo, della produzione o della manutenzione dei prodotti militari figuranti nell’elenco dei materiali di armamento di cui sopra;

• l’utilizzazione di eventuali prodotti non finiti in un impianto per la produzione di prodotti militari figuranti sempre in tali elenchi.

Risultano, comunque, esclusi dalla portata del complessivo divieto i paesi elencati nella parte 3 dell’Allegato II del menzionato regolamento, e cioè, l’Australia, il Canada, il Giappone, la Nuova Zelanda, la Norvegia, la Svizzera e gli Stati Uniti.

In verità, la previsione di un divieto generale di tale portata, che trova parziale motivazione giustificativa nella formulazione dell’art. 2 dell’Azione comune 2000/401/PESC “l’assistenza tecnica è soggetta a controlli, divieto o richiesta di autorizzazione”, appare costituire, non solo una forzatura in considerazione della ricordata caratteristica di impianto normativo sussistente nel settore, che non prevede specifiche fattispecie di divieto preventivo, ma anche presentarsi sostanzialmente inefficace nella misura in cui subordina, ai sensi dell’art. 2 dell’azione comune, l’applicabilità del divieto alla consapevolezza di destinazione da parte del fornitore nazionale. 

Sul piano pratico, infatti, l’assistenza tecnica può essere prestata in favore di persone in relazione ad applicazioni lavorative e forniture di materiali sottoposti a controllo in base alla loro stessa tipologia (inclusione nelle liste di controllo) ovvero in considerazione dell’effettiva loro destinazione d’uso (art. 4 del regolamento), che possono riguardare scopi militari connessi con progetti di sviluppo e produzione, sia di armi di distruzione di massa, sia di armamenti di tipo convenzionale.

In entrambi i casi, le propedeutiche e connesse forniture di materiali, siano essi inclusi o meno nelle liste di controllo, presuppongono una valutazione dell’operazione prospettata e un accertamento preliminare dell’effettiva sussistenza della supposta diversione d’uso.

Nel caso, poi, di materiali non inseriti nelle liste di controllo, solo la sottoposizione ad autorizzazione costituisce lo strumento di informazione preliminare a base della richiesta consapevolezza dell’uso da parte dell’operatore.

In altri termini, il processo di acquisizione informativa necessario al completamento del quadro di conoscenza, posto a base dell’applicabilità del divieto, passa ineluttabilmente attraverso forme di condivisione delle informazioni che non possono che fare riferimento alle stesse Autorità nazionali.

Un’efficace azione di controllo in tema di assistenza tecnica, pertanto, avrebbe molto più proficuamente richiesto la sottoposizione preventiva ad autorizzazione e la verifica, nel caso specifico, di un’effettiva diversione di prestazioni a fini militari di tipo non convenzionale.

Tali considerazioni presentano aspetti di ancora maggiore validità nel caso di assistenza tecnica fornita per fini militari convenzionali, proprio perché riferiti a prestazioni non direttamente connesse con i materiali d’armamento (nel qual caso rientrerebbero nella disciplina prevista per tali beni), ma con materiali prevalentemente non inseriti nelle liste di controllo e di possibile uso duale solo in quanto strettamente legati agli scopi previsti dall’art. 4, comma 2 del regolamento (di applicazione della cosiddetta clausola catch-more) e, peraltro, non necessariamente da sottoporre a controllo ai sensi dell’art. 3 dell’azione comune.

In sostanza, le prescrizioni in questione, nella formulazione di semplici divieti subordinati alla consapevolezza di destinazione d’utilizzo della prestazione fornita, sembrano presentarsi, nella misura in cui non consentono un efficace completamento del preliminare quadro informativo di consapevolezza, più quali enunciazioni di principio, prive di concreta efficacia, che quali strumenti di effettivo contrasto ad attività di proliferazione nel settore WMD o di rispetto degli impegni internazionali assunti in tema di embarghi sulle armi.