L'apparato di controllo nazionale

Fin dal secondo dopoguerra, sulla base delle attribuzioni assegnate dal D.Lgt  n. 12 del 16 gennaio 1946, l’Autorità competente in materia di divieti economici e di controllo, pertanto, anche dei trasferimenti di materiali strategici è  sempre stata individuata nel Ministero del commercio con l’estero.

Con l'entrata in vigore della legge 9 luglio 1990, n. 185, concernente il controllo dell'esportazione, importazione e transito dei materiali d'armamento, tale situazione viene per  la prima volta modificata.

Nel presupposto che le connotazioni di natura politica, insite nelle operazioni di trasferimento di armamenti, possano trovare solo presso il Ministero degli affari esteri la loro più adeguata sede di valutazione, il legislatore opera una rottura con il passato ed affida a tale Dicastero la gestione pressoché completa del procedimento amministrativo autorizzativo in materia e la valutazione finale del rilascio dei relativi provvedimenti.

In verità, anche con la precedente normativa (di natura peraltro amministrativa) il Ministero degli affari esteri rivestiva un ruolo di primo piano in tale settore (ad esempio, la presidenza dell'organismo consultivo denominato Comitato Speciale) e, sicuramente, costituiva l’organo di ultima istanza per le valutazioni delle operazioni di esportazione sotto il profilo politico.

Al Ministero del commercio con l’estero, viceversa, quale Amministrazione competente direttamente al rilascio delle autorizzazioni, spettavano compiti di natura più propriamente tecnico-amministrativa, attinenti soprattutto alla valutazione di conformità normativa delle istanze presentate.

La legge 185/90 rivede, e nel contempo unifica, tali due momenti, per una migliore valutazione complessiva della materia, ponendoli, appunto, presso il citato Dicastero degli affari esteri.

Nel settore dei trasferimenti dei materiali duali la prima normativa di fonte primaria nel settore, la legge 27 febbraio 1992, n. 222, viceversa non modifica la situazione pregressa e mantiene in capo al predetto Ministero del commercio con l'estero la piena competenza sul procedimento autorizzativo e la responsabilità finale sul rilascio dei relativi provvedimenti; competenza questa confermata con l'attuale Decreto Legislativo 9 aprile 2003, n. 96, che individua nell'odierno Ministero del Commercio Internazionale l'Autorità competente in materia.

Settore dei trasferimenti di materiali d'armamento

I trasferimenti di materiali d’armamento coinvolgono interessi pubblici di varia natura, sostanzialmente riconducibili, in termini di gradualità di rilevanza, ad aspetti di sicurezza nazionale, di politica estera e di natura economica.

Pertanto le competenze in materia risultano distribuite, in primo luogo, tra le varie amministrazioni centrali preposte alla salvaguardia di tali interessi.

Figurano conseguentemente come soggetti attivi tutti i vari Dicasteri che a vario titolo operano in tali settori: in primis il ricordato Ministero degli affari esteri, il Ministero della difesa, il Ministero dell’interno e il Ministero del commercio con l’estero (ora Ministero del Commercio internazionale).

Anche al Ministero della difesa spettano competenze di natura autorizzativa, anche se meno rilevanti e configurate per lo più mediante la forma del nulla-osta.

A questo Dicastero sono inoltre affidati compiti consultivi per tutti gli aspetti di natura tecnica-militare, nonché la tenuta del Registro delle imprese previsto dall’art. 3 della citata legge 185/90.

La tenuta di tale Registro è affidata, in particolare, ad un’apposita Commissione, insediata presso detto Ministero, costituita da un Magistrato del Consiglio di Stato, che la presiede, e da un rappresentante di ciascuna delle seguenti Amministrazioni dello Stato: Ministero degli affari esteri, Ministero dell’interno, Ministero delle finanze, Ministero della difesa e Ministero del commercio con l’estero.

La Commissione provvede a deliberare circa la iscrizione o reiscrizione dei soggetti richiedenti al Registro e alla sua revisione triennale, nonché a fare rapporto all’autorità giudiziaria per l’applicazione delle sanzioni previste per gli illeciti relativi al Registro e a formulare un parere al Ministero della difesa per la cancellazione e la sospensione dal Registro.

Un ruolo di rilievo, soprattutto in termini di indirizzo e coordinamento, è inoltre svolto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, mentre funzioni di controllo operativo sul territorio sono affidate all’Agenzia delle dogane (quale struttura a suo tempo dipendente dall’ex Ministero delle finanze).

Funzioni autorizzative sono anche assegnate al Ministero del tesoro (ora Dipartimento), nella sua veste di ente preposto al controllo degli aspetti finanziari.

Un ruolo particolare è rivestito anche dai Servizi di informazione che, pur non esplicitamente richiamati dalla legge e, pertanto, non direttamente inseriti nell’ambito del procedimento amministrativo, assicurano l’indispensabile supporto informativo, necessario per una più completa e puntuale valutazione degli aspetti di sicurezza nazionale.

Relativamente alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, le menzionate funzioni di indirizzo e controllo si concretizzano, in primo luogo, mediante la costituzione presso di essa, a livello di massima espressione dell’Autorità di Governo, di un apposito Comitato Interministeriale per gli Scambi di materiali d’armamento per la Difesa (CISD), con il compito fondamentale di formulare gli indirizzi generali per le politiche di scambio nel settore della difesa e di dettare le direttive, sempre di ordine generale, per l’esportazione, l’importazione e il transito dei materiali d’armamento.

Tale Comitato, presieduto dal Presidente del Consiglio, è costituito di norma dai Ministri dei Dicasteri degli affari esteri, dell’interno, delle finanze, del tesoro, della difesa, dell’industria, commercio e artigianato, delle partecipazioni statali e del commercio estero, anche se allo stesso, a seconda delle questioni trattate, possono essere invitati anche altri Ministri eventualmente interessati.

Da rilevare che il predetto CISD, ai sensi del combinato disposto dell’art. 1, comma 21 della legge 24 dicembre 1993, n. 537 e dell’art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 20 aprile 1994, n. 373, risulta attualmente sostituito, in termini di attribuzione di competenze, dal Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE).

Questo ultimo, inoltre, con delibera del 6 agosto 1999, emanata ai sensi dell’art. 3 della legge n. 144 del 17 maggio 1999, ha disposto la devoluzione di tali funzioni al Ministero degli affari esteri, da esercitare d’intesa con i Ministeri della difesa, dell’industria, del commercio e dell’artigianato, del commercio con l’estero e dell’apposito Ufficio di Coordinamento della produzione di materiali d’armamento, istituito sempre presso la Presidenza del Consiglio.

Questo ultimo Ufficio risulta costituito dalla legge, oltre che con lo scopo precipuo di garantire una qualche forma di sostegno governativo alle imprese che operano nel settore della difesa (stante la riduzione dei mercati che deriva dall’applicazione dei principi stabiliti dall’art. 1 e l’obiettivo finale di fondo, posto dalla stessa legge, di riconversione e differenziazione produttiva), anche proprio al fine di fornire al predetto CISD pareri, informazioni e proposte relativamente alla produzione nazionale dei materiali d’armamento, alle problematiche e alle prospettive di tale settore, anche in relazione alla evoluzione degli accordi internazionali interessanti il comparto in questione.

Altra sfera di competenza della massima importanza attribuita a tale Ufficio di coordinamento è, infatti, quella connessa con lo studio e con l’individuazione di specifiche ipotesi di riconversione delle imprese operanti nel settore, mediante l’identificazione di possibili utilizzi per usi non militari dei materiali derivanti da quelli indicati dall’art. 2, ai fini soprattutto di tutela dell’ambiente, di protezione civile, di sanità, agricoltura, energetici, scientifici e di ricerca.

Il predetto Ufficio si avvale per l’espletamento delle proprie attività del contributo di esperti indicati dalle organizzazioni sindacali e dagli imprenditori.

(inizio pagina)

Settore dei trasferimenti di prodotti a duplice utilizzo e di materiali utilizzabili per la violazione dei diritti umani

L’art. 2, comma 1 del Decreto Legislativo 9 aprile 2003, n. 96,  stabilisce che l’Autorità incaricata dell’applicazione dello stesso decreto legislativo e del rilascio delle autorizzazioni all’esportazione di beni a duplice uso è il Ministero delle attività produttive Dipartimento per l’internazionalizzazione (ora Ministero del Commercio internazionale).

In sostanza, viene ribadito che la sede più opportuna per la valutazione e la definizione di tale tipologia di istanze continua ad essere sempre l’ex Ministero del commercio estero, che tradizionalmente, come rilevato, ha sempre gestito la problematica dei controlli delle esportazioni dei beni strategici, salvo perdere nel 1990, con l’entrata in vigore della legge 185, la competenza per i trasferimenti di materiali d’armamento.

La normativa tuttavia, a parte tale generico richiamo, non delimita in alcun modo i limiti dell’intervento pubblico in materia, né in termini di codificazione e ufficializzazione della posizione statale su ciò che è legittimo e su ciò che non lo è nel settore, né in termini di attribuzione di specifici diritti e responsabilità a carico degli esportatori, né infine in termini di definizione degli ambiti di restrizione delle attività esportative, alla luce soprattutto dell’art. 5 del Regolamento comunitario del Consiglio del 22 giugno 2000, n. 1334.

Tale regolamento, infatti, consente agli Stati membri, per motivi di sicurezza pubblica o di rispetto dei diritti dell’uomo, di vietare o di sottoporre ad autorizzazione l’esportazione di prodotti a duplice uso non compresi nell’elenco di cui all’allegato I (l’art. 10 del D.Lgs  96/2003 si limita esclusivamente a stabilire che eventuali restrizioni in tal senso sono disposte con decreto del Ministro delle attività produttive, sentiti i Ministeri degli affari esteri, della difesa, dell’interno, dell’economia e delle finanze, della salute e delle comunicazioni). 

In pratica, al menzionato Dicastero delle attività produttive è assegnata la gestione di tutta l’attività amministrativa connessa con il rilascio dei provvedimenti di autorizzazione sulla base di un mandato a carattere generale che, al momento, trova un unico limite nella definizione temporale massima del procedimento disposta, peraltro, in via generale con D.M. n. 454 dell’11 aprile 1994 per tutti i procedimenti di competenza del Ministero del commercio con l’estero, ai sensi degli articoli 2 e 4 della legge n. 241 del 7 agosto 1990, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo.

Allo stesso Ministero l’art 12 del decreto legislativo 96/03 attribuisce anche specifiche competenze in tema di generale attività di controllo riferita, sia alla fase preliminare, sia a quella successiva all’esportazione di beni a duplice uso, fatte salve le attribuzioni proprie, non solo degli organi preposti alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica ed al controllo doganale, fiscale e valutario, ma anche degli organismi di informazione e sicurezza dello Stato.

In sostanza, tramite una norma quadro, si riconduce ad unitarietà sotto il coordinamento del menzionato Ministero (tutti gli organismi sopra ricordati sono tenuti, infatti, a comunicare a detta Autorità ogni notizia rilevante agli effetti dello stesso decreto legislativo) l’insieme delle attività di verifica e controllo a supporto di una corretta attuazione delle disposizioni normative, vale a dire, di enforcement e contrasto operativo nel settore.

Anche per tali attribuzioni, il vigente quadro normativo rimane però largamente indefinito per la mancata regolamentazione sul piano operativo di tali attività (decreto del Ministero delle attività produttive sulle modalità attuative delle misure di controllo previste dal citato art. 12), con la conseguenza di lasciare a disposizione di detta Autorità un’ampia sfera di discrezionalità.

Nell’ambito dei trasferimenti in questione rivestono, inoltre, un ruolo rilevante anche altre Amministrazioni, portatrici di specifici interessi pubblici che trovano a vario titolo ragione di attenzione e ponderazione, sia nel momento valutativo complessivo, connesso in particolare con la fase consultiva del procedimento, sia con gli aspetti decisionali attinenti all’estensione del controllo anche a materiali non inseriti nella lista, di cui all’allegato I del regolamento comunitario.

L’attribuzione di specifiche competenze in materia non è però disposta in via analitica, con la descrizione dei distinti compiti e responsabilità assegnati ai vari attori istituzionali nel più generale contesto del sistema di controllo, ma è assicurata solo indirettamente con il loro richiamo a specifiche fasi ed adempimenti propri del procedimento. 

Ne discende che l’importanza degli interessi pubblici protetti risulta individuabile solo su base interpretativa ed è strettamente condizionata dal peso rivestito da ciascuna Amministrazione nel più generale quadro istituzionale di competenza (si pensi, ad esempio, alla mancata attribuzione di apposite competenze di contrasto operativo discendenti dagli stessi ambiti applicativi della normativa comunitaria all’Agenzia delle dogane, che nei sistemi normativi di pressoché tutti i paesi riveste il ruolo di principale organismo di enforcement).

In tale contesto di sostanziale carenza normativa, un ruolo preminente è sicuramente rivestito dal Ministero degli affari esteri che, in quanto portatore degli specifici interessi di politica estera nazionale che trovano punto di riferimento proprio nei ricordati regimi multilaterali di controllo, è destinato ad assicurare la conformità del settore agli impegni internazionali sottoscritti dall’Italia.

In relazione a tale circostanza, risulta conseguentemente assegnatario della funzione di presidenza del principale organismo consultivo previsto in materia, il Comitato Consultivo di cui al predetto D.Lgs 96/2003.

Parimenti, un ruolo rilevante è assolto anche dal Ministero della difesa per le ricadute che tali operazioni possono presentare sul piano della sicurezza, anche militare, del paese.

Entrambi i Dicasteri, oltre a concorrere all’espressione del parere di competenza del citato organismo consultivo, sono chiamati, anche con potere d’iniziativa, ad esprimersi in via preventiva, unitamente al Ministero dell’interno, sull’opportunità di sottoporre ad autorizzazione materiali non rientranti nelle liste di controllo (ai sensi del ricordato art. 4 del regolamento comunitario).

Gli ulteriori interessi pubblici nel settore sono contemperati dal solo richiamo, nell’ambito del citato Comitato Consultivo, della presenza di ulteriori rappresentanti dei Ministeri dell’economia e delle finanze, delle comunicazioni, dell’istruzione, dell’università e della ricerca e della salute.

Da rilevare, inoltre, il ruolo di rilievo svolto sul piano informativo dagli stessi Organismi di sicurezza ed informazione che, pur non direttamente menzionati dalla normativa (salvo il richiamo effettuato dall’art. 12 del D.Lgs 96/03) e conseguentemente non inseriti formalmente nel procedimento amministrativo, concorrono tuttavia in maniera consistente, ed in alcuni casi anche quasi esclusiva (si pensi, ad esempio, alla preventiva individuazione di operazioni di esportazione a rischio proliferazione, suscettibili di sottoposizione a controllo ai sensi dell’art. 4 del regolamento comunitario), ad assicurare l’indispensabile supporto informativo sul piano intelligence, necessario per una più completa ed approfondita valutazione degli aspetti di sicurezza nazionale. 

Nel complesso, va rilevato che nel settore dei trasferimenti dei beni duali non solo manca,

a differenza del comparto dei materiali d’armamento, l’attribuzione di specifiche e distinte competenze a più soggetti istituzionali, ma anche la stessa funzione di super partes, attribuibile al citato Ministero del commercio internazionale, quale Autorità preposta al controllo e all’espressione della decisione finale, risulta condizionata dal proprio ruolo istituzionale rivestito e cioè, di stessa Amministrazione pubblica, come noto, preposta anche al supporto del comparto esportativo nel suo insieme. 

Il Ministero del Commercio internazionale risulta, infine, l'Autorità amministrativa preposta all'esecuzione delle disposizioni previste dal regolamento  comunitario n. 1236/2005 del 27 giugno 2005 che vieta e sottopone ad autorizzazione alcune categorie di materiali suscettibili di utilizzo in violazione dei diritti umani.

Tale regolamento, entrato in vigore in data 1° luglio 2006, è stato recentemente implementato sul piano nazionale con il Decreto Legislativo n. 11 del 21 febbraio 2007 che, nel fissare la disciplina sanzionatoria per le violazioni delle disposizioni dello stesso regolamento comunitario, affida formalmente al predetto Dicastero la qualifica di Autorità nazionale in materia.

(inizio pagina)