Nuclear Supplier Group

Nel novembre del 1974, a meno di un anno dalla trasmissione delle linee guida del Comitato Zangger al Direttore Generale dell’AIEA, ha inizio, su proposta statunitense, un secondo ciclo di negoziazioni tra paesi fornitori, al fine di fronteggiare tre avvenimenti nel frattempo emersi sulla scena internazionale:

• l’inaspettata esplosione di un ordigno nucleare da parte dell’India nel maggio 1974;

• l’indubbia evidenza che l’azione di cartello sui prezzi del petrolio esercitata dall’Organizzazione dei paesi produttori OPEC (Organization of Petroleum Exporting Countries) stava spingendo numerosi paesi del Terzo Mondo ed altri NNWS ad investire nel settore nucleare;

• i crescenti sforzi da parte di paesi come la Francia e la Germania Ovest di commercializzare presso i paesi del Terzo Mondo gli impianti per l’arricchimento ed il riprocessamento.

Si viene così a costituire un ulteriore Gruppo di paesi fornitori, inizialmente limitato a Canada, Repubblica Federale di Germania, Francia, Giappone, Unione Sovietica, Regno Unito e Stati Uniti che, in un primo tempo, a causa soprattutto della volontà francese di tenere segrete le riunioni, dà l’impressione di costituire una sorta di “cartello” dei paesi fornitori di materiali e tecnologie nucleari , anche se in verità uno degli scopi principali che questo Gruppo si proponeva era invece quello di favorire una genuina competizione commerciale basata sulla qualità e sui prezzi, priva però di compromessi in termini di adeguatezza dei controlli delle esportazioni.

Il primo problema che i paesi membri di tale Gruppo, dapprima identificato come “London Club”, dal momento che i primi incontri dal 1975 al 1977 si tengono a Londra, ed in seguito denominato Nuclear Supplier Group (NSG), si trovano ad affrontare è quello relativo alla esportabilità o meno, ed eventualmente a quali condizioni, delle parti più sensibili del ciclo del combustibile nucleare verso Stati non nucleari.

Gli Stati Uniti fin da subito propendono fortemente per una posizione nettamente contraria ai trasferimenti di tecnologia sensibile e per l’assunzione da parte del Gruppo di un formale impegno a che il ritrattamento del plutonio venga ristretto solamente agli impianti sotto controllo multinazionale (piuttosto che in installazioni sotto il controllo del singolo Stato).

Tale posizione trova, però, una ferma contrarietà da parte, sia della Francia, sia della Germania, dato che la prima aveva già sottoscritto dei contratti per la vendita di impianti di ritrattamento al Pakistan e alla Corea del Sud e la seconda aveva concordato di cedere al Brasile tecnologia ed impianti per il ciclo completo del combustibile.

Il secondo aspetto di discussione che coinvolge subito il Gruppo è anche quello relativo all’applicabilità delle salvaguardie AIEA (full-scope/comprehensive safeguards) e cioè, se la sussistenza delle stesse debba costituire una condizione imprescindibile per tutte le vendite di materiali nucleari a Stati NNWS.

Anche se il NSG arriva vicino al raggiungimento di un’intesa sulla necessità di prevedere le full-scope safeguards, quale condizione di future obbligazioni di fornitura, la resistenza esercitata sempre da Francia e Germania impedisce che tale criterio diventi un requisito comune da tutti condiviso.

A quel tempo, infatti, l’applicazione della regola delle full-scope safeguards avrebbe, di fatto, impedito nuove esportazioni di materiali nucleari verso paesi, quali, l’Argentina, il Brasile, l’India, Israele, il Pakistan e il Sud Africa, dal momento che nessuno di questi consentiva complete ispezioni da parte dell’AIEA.

Solo quando viene successivamente approvata una Trigger List (simile a quella del Comitato Zangger), che individua nel dettaglio le tecnologie e le attrezzature nucleari che possono essere esportate a condizione che il paese ricevente accetti gli accertamenti e le verifiche dell’AIEA, il NSG dà finalmente corso a tale principio di maggiore garanzia.

Il 27 gennaio del 1976, pertanto, i sette originali membri del NSG si scambiano delle lettere, con le quali approvano reciprocamente un codice uniforme da adottare per le forniture internazionali di materiali nucleari.

Le prescrizioni più importanti dell’accordo prevedono che, prima di trasferire materiali, attrezzature e tecnologie nucleari, i paesi riceventi debbano:

• impegnarsi a non usare i materiali, le attrezzature e le tecnologie trasferite nella costruzione di esplosivi nucleari di qualsiasi tipo;

• accettare senza alcun termine le salvaguardie internazionali su tutti i materiali trasferiti e su tutti gli impianti di utilizzo delle attrezzature e tecnologie ricevute, incluso ogni tipo di impianto di arricchimento, ritrattamento o produzione di acqua pesante che replichi od altrimenti impieghi le tecnologie acquisite;

• fornire adeguata sicurezza fisica per gli impianti ed i materiali nucleari trasferiti al fine di prevenire furti e sabotaggi;

• accettare di non trasferire i materiali, le attrezzature e la tecnologia a paesi terzi, a meno che gli stessi accettino, anch’essi, le limitazioni sull’uso, la riproduzione, la sicurezza e il trasferimento e a meno che la nazione fornitrice originaria non concorra nella transazione;

• adottare le dovute restrizioni nel considerare ogni proposta di esportazione di materiali sensibili (relativi cioè, all’arricchimento dell’uranio, al ritrattamento del combustibile spento e alla produzione dell’acqua pesante);

• favorire il concetto di  impianto regionale multilaterale (in luogo di impianto nazionale) per il ritrattamento e l’arricchimento.

Questa prima versione di accordo viene successivamente discussa con otto nuovi membri nel frattempo unitisi al Gruppo nel periodo 1976/77 (Belgio, Cecoslovacchia, Repubblica Democratica Tedesca, Italia, Paesi Bassi, Polonia, Svezia e Svizzera) e definitivamente accettata da tutti e quindici i paesi nel settembre del 1977.

Le linee guida sono così trasmesse al Direttore Generale dell’AIEA nel gennaio del 1978 e pubblicate, il mese successivo, come documento INFCIRC/ 254, Part. 1.

Anche se le intese raggiunte dal NSG vanno oltre le previsioni del Trattato di non proliferazione nucleare ed il Comitato Zangger, in quanto impongono, non solo salvaguardie sulle esportazioni di attrezzature e materiali nucleari, ma anche sulle esportazioni di tecnologia nucleare (engineering, design, informazioni sui processi industriali), riferite a qualsiasi paese NNWS, tuttavia il Regime è incapace di trovare un unanime consenso sull’applicazione di questo principio anche alla tecnologia riguardante i reattori, nonostante il caso dell’India, che da sola aveva riprodotto repliche “non salvaguardate” di reattori nucleari “salvaguardati” importati dal Canada, aveva dimostrato l’esistenza di tale seria carenza nei controlli.

Ugualmente, il NSG si deve fermare di fronte alla proposta di proibire assolutamente l’esportazione di impianti industriali, pur raggiungendo comunque la consapevolezza del pericolo costituito da tali forme di trasferimenti, come testimoniato dall’accordo di compromesso concordato circa la necessità di acquisire dagli Stati riceventi finali idonee assicurazioni che solo uranio a basso arricchimento (utile per i reattori, ma non per le armi) venga comunque prodotto.

Le guidelines approvate dal NSG nel 1977 rappresentano un insieme di principi e di regole cui i vari paesi aderenti s’impegnano di conformare le proprie legislazioni nazionali ed i relativi strumenti di controllo.

In considerazione di ciò e dell’inevitabile circostanza che certe differenze di interpretazione e di attuazione si sarebbero create sul piano nazionale, viene previsto fin dall’inizio anche un meccanismo di consultazione tra i paesi aderenti, che però, salvo sporadici casi bilaterali su specifiche forniture di rilievo, non viene di fatto mai attivato.

Infatti, dall’adozione nell’autunno del 1977 delle linee guida, il NSG non si riunisce per oltre tredici anni.

Conseguentemente non sono apportati cambiamenti, né alle linee guida, né alla Trigger List, nonostante l’evidente necessità di aggiornare soprattutto questa ultima.

Viceversa, nello stesso periodo, il Comitato Zangger provvede più volte ad introdurre cambiamenti ed integrazioni alla propria lista, tanto che, quando nel 1990 viene pubblicata la nuova INFCIRC/209/Rev. 1, questa si presenta considerevolmente più dettagliata di quella del NSG.

Dopo il lungo periodo di inattività durante gli anni ‘80, da imputare essenzialmente al clima di Guerra Fredda allora vigente e alla contrapposizione di interessi commerciali tra i due blocchi, dettati anche dai rispettivi sistemi di alleanze politiche, la guerra del Golfo del 1991 rivitalizza l’attività del NSG, ponendo i vari paesi membri di fronte al concreto rischio di proliferazione nucleare, particolarmente in un contesto regionale, come la lezione dell’Iraq aveva drammaticamente evidenziato.

Molti dei paesi membri avevano, infatti, esportato notevoli quantitativi di materiali, attrezzature e tecnologie (alcuni di questi non direttamente connessi con il settore nucleare) verso tale paese, contribuendo alla realizzazione del formidabile programma militare nucleare iracheno.

Del resto, le varie strategie utilizzate dai paesi interessati ad acquisire clandestinamente capacità nucleari militari, quali, lo sfruttamento delle diversità esistenti nelle legislazioni nazionali di controllo delle esportazioni dei vari paesi fornitori, la non trasparenza sull’effettivo utilizzo finale del bene importato, il trasbordo attraverso paesi terzi ed anche le stesse acquisizioni clandestine, rappresentano metodologie ben note già da diverso tempo, che rendono consapevoli tutti i paesi fornitori della necessità di rafforzare i controlli, soprattutto nei confronti delle esportazioni di materiali duali.

Tuttavia, è solo la Guerra del Golfo che drammaticamente rileva l’esistenza di un reale dual-use gap nei controlli delle esportazioni nucleari e rende possibile la rivitalizzazione del NSG.

Alla riunione dell’Aia, nel marzo del 1991, che vede la presenza di tutti e 26 i paesi che fino ad allora avevano aderito al Gruppo, emerge un nuovo dinamico spirito di collaborazione che porta a:

• elaborare, mediante un apposito gruppo di lavoro, la definizione di un regime di controllo delle esportazioni di materiali, attrezzature e tecnologie non esclusivamente utilizzabili nel settore nucleare;

• ridefinire la lista di controllo, al fine di includervi le modifiche e le integrazioni già apportate dal Comitato Zangger nella propria Trigger List (l’esercizio, noto come “armonizzazione”, è completato nel 1992, mentre nel 1993 è aggiunta una nuova categoria relativa agli impianti e alle attrezzature per la conversione dell’uranio, voce non coperta dalla lista del Comitato Zangger);

• approntare un’intensa attività di approccio e di sensibilizzazione nei confronti dei così chiamati “nuovi Stati fornitori”, al fine di una possibile loro adesione al Gruppo.

Il risultato più importante raggiunto in questa nuova fase di rivitalizzazione del Regime è senza dubbio l’intesa sulla necessità di sottoporre a controllo tutta una serie di beni che, pur avendo campo di applicazione in legittimi settori industriali non nucleari, possono trovare utilizzo anche in attività nucleari (le originarie regole del Comitato Zangger e del NSG trovavano applicazione esclusivamente nei confronti di attrezzature e materiali “nuclear-unique”).

Tale intesa è formalmente adottata dai 27 Stati membri (l’Austria si era unita al Gruppo alla fine del 1991) nella riunione di Varsavia del 31 marzo - 3 aprile 1992, dopo un anno di intense negoziazioni, tenutesi a L’Aia, Bruxelles, Annapolis ed Interlaken.

L’accordo comporta l’adozione di una serie di linee guida per i trasferimenti di materiali, attrezzature e tecnologie di tipo duale (complessivamente 65 voci, riportate in una nuova lista), in base alle quali i paesi membri s’impegnano a non effettuare il trasferimento di detti beni, se utilizzati in attività esplosive nucleari o in cicli del combustibile nucleare non sottoposti a salvaguardie ovvero in presenza di inaccettabili rischi di diversione verso tali attività o qualora il trasferimento appaia contrario agli obiettivi del Regime di evitare la proliferazione delle armi nucleari.

Inoltre, i paesi membri si impegnano a richiedere allo Stato importatore una dichiarazione scritta sull’uso previsto del materiale esportato e sulla sua localizzazione, nonché sull’assicurazione che lo stesso non sia utilizzato per scopi proibiti o ritrasferito verso paesi terzi senza il preventivo consenso dell’originario fornitore.

Nel luglio del 1992, le menzionate linee guida e la lista sono inviate al Direttore Generale dell’AIEA dai vari Stati membri e, a loro richiesta, pubblicate dall’Agenzia nel documento INFCIRC/254/Rev. 1/Part. 2.

Il nuovo Regime diviene effettivo il 1° gennaio del 1993.

Il Nuclear Supplier Group si presenta quindi come un gruppo di paesi fornitori di materiali nucleari o, comunque, di prodotti utilizzabili anche nel settore nucleare, che cerca di contribuire alla non proliferazione nucleare, mediante l’attuazione di due gruppi di linee guida per l’esportazione di materiale nucleare e di prodotti ad esso collegati.

Il primo gruppo di linee guida regolamenta l’esportazione di prodotti di esclusivo uso nucleare, e cioè, i materiali nucleari, i reattori nucleari e le relative apparecchiature, i materiali non nucleari per reattori, gli impianti e le apparecchiature per il ritrattamento, l’arricchimento e la conversione di materiale nucleare e per la produzione di combustibile e acqua pesante, le tecnologie associate con ciascuno di tali prodotti.

Il secondo gruppo di linee guida regolamenta, invece, l’esportazione di prodotti e tecnologie di duplice utilizzo che possono trovare applicazione anche nel settore nucleare e cioè, in altri termini, prodotti che possono dare un contributo significativo ad un ciclo del combustibile nucleare non sottoposto a salvaguardie o ad un’attività esplosiva nucleare, pur presentando anche un utilizzo non strettamente nucleare, ad esempio, di tipo industriale in altri settori merceologici.

Le guidelines si propongono, pertanto, l’obiettivo di garantire che il commercio nel settore nucleare per scopi pacifici, pur in un quadro di ampia cooperazione internazionale, non contribuisca alla proliferazione di armi nucleari o di altri ordigni nucleari esplosivi.

E, in questo senso, le guidelines si prestano ad agevolare lo sviluppo del commercio nel settore, fornendo gli strumenti di garanzia e di controllo più adatti a favorire la cooperazione nucleare pacifica

in un quadro di conformità con gli impegni internazionali sulla non proliferazione nucleare.

A tal fine il NSG ha favorito e favorisce tuttora un continuo processo di adesione, da parte di tutti gli Stati, alle proprie linee guida che ha portato, dalla pubblicazione della INFCIRC/254 nel 1978 ad oggi, il numero dei paesi aderenti a 45 membri: Argentina, Australia, Austria, Bielorussia, Belgio, Brasile, Bulgaria, Canada, Cina, Cipro, Corea del Sud, Croazia, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Giappone, Grecia, Irlanda, Italia, Kazachistan, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Norvegia, Nuova Zelanda, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Regno Unito, Repubblica Ceca, Romania, Russia, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Stati Uniti, Sud Africa, Svezia, Svizzera, Turchia, Ucraina ed Ungheria.

I criteri presi in considerazione per l’adesione prevedono:

• la capacità di fornire prodotti (compresi quelli in transito) inclusi negli Annessi alla Parte 1 e 2 delle linee guida;

• l’adesione alle guidelines e lo svolgimento di attività con esse compatibili;

• la costituzione di un sistema legale interno di controllo delle esportazioni che dia effetto all’obbligo di agire secondo le guidelines;

• l’adesione ad uno o più trattati di non proliferazione nucleare, tipo quelli di Pelindaba, Rarotonga, Tlatelolco e Bangkok o ad un accordo internazionale di non proliferazione equivalente e comportamenti in piena conformità con le obbligazioni di tali accordi;

• il supporto agli sforzi internazionali verso la non proliferazione delle armi di distruzione di massa e dei loro vettori.

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