Le linee guida del Gruppo Australia

Al fine di limitare nella misura massima possibile i rischi di proliferazione e di natura terroristica connessi con l’utilizzo di armi chimiche e biologiche, i vari paesi partecipanti al Regime, nell’impegnarsi a controllare tutti i trasferimenti di beni suscettibili di contribuire ad attività di guerra chimica e biologica da parte di Stati o di soggetti non statali, in linea con quanto previsto dall’art. I della Convenzione sul bando delle armi chimiche e dall’art. III della Convenzione sulle armi biologiche, hanno adottato anche delle specifiche linee guida da tenere in considerazione nel momento decisionale (di responsabilità prettamente nazionale), connesso con il rilascio delle autorizzazioni di esportazione per i materiali riportati nelle liste di controllo.

Tali linee guida si applicano a tutti i trasferimenti verso qualsiasi destinazione, anche se rimane nella discrezionalità del singolo Stato definire autonomamente misure autorizzative di natura semplificata e procedure di maggiore speditezza nei casi di trasferimenti verso destinazioni giudicate presentare idonee credenziali di non proliferazione.

In ogni caso, tale circostanza non può prescindere dal mantenimento di un’attenta azione di monitoraggio e sorveglianza e dall’adozione di adeguate misure sanzionatorie e di enforcement a tutela di una corretta ottemperanza nel settore. 

Il rispetto delle linee guida comporta, in primo luogo, l’obbligo di tenere in considerazione, nel processo di valutazione di un’istanza di esportazione, i seguenti fattori e le seguenti circostanze, peraltro di natura non esaustiva:

• la disponibilità di informazioni sul coinvolgimento dei soggetti, controparti della transazione, in attività di proliferazione, di terrorismo o di acquisizione clandestina od illegale relative alle armi chimiche e biologiche;

• le capacità tecnico-produttive e gli obiettivi perseguiti dal paese di destinazione nel settore delle attività chimiche e biologiche;

• la significatività del trasferimento, sia in termini di compatibilità dell’utilizzo finale dichiarato, ivi inclusa qualsiasi rilevante assicurazione sottomessa dallo Stato ricevente o di destinazione finale, sia in termini di potenziale contribuzione allo sviluppo di armi chimiche e biologiche;

• la valutazione dell’utilizzo finale del trasferimento, ivi comprese l’eventualità che analoga transazione sia stata in precedenza negata allo stesso utilizzatore finale, la circostanza che l’utilizzatore finale abbia destinato a scopi non consentiti trasferimenti in precedenza autorizzati e, nella misura massima possibile, la considerazione circa l’effettiva capacità, da parte dell’utilizzatore finale, di trattare e conservare in modo sicuro i beni da trasferire;

• la portata e l’efficacia del sistema di controllo delle esportazioni posseduto dallo Stato ricevente e da ogni eventuale paese di intermediazione;

• l’applicabilità di ogni rilevante accordo multilaterale, incluse le Convenzioni sulle armi biologiche e su quelle chimiche.

In linea con la propria legislazione e prassi nazionale, ogni paese partecipante al Regime è, inoltre, tenuto ad acquisire, prima di autorizzare qualsiasi trasferimento di un bene sottoposto a controllo, le necessarie assicurazioni che esso non è inteso per la riesportazione ovvero, in caso positivo, che risulti controllato dal governo ricevente secondo le medesime modalità e finalità previste dal Regime.

Gli obiettivi delle linee guida, ovviamente, non debbono essere disattesi mediante trasferimenti di beni non controllati contenenti uno o più componenti controllati dove gli stessi costituiscano il principale elemento del bene e possano con facilità essere rimossi od utilizzati per altre finalità.

Egualmente, tale mancato rispetto non deve essere conseguito con il trasferimento di un impianto completo, di qualsiasi misura e grandezza, progettato per produrre agenti chimici e biologici o precursori chimici controllati dal Regime.

Rimane, infine, nella discrezionalità dei singoli Stati partecipanti la possibilità di applicare ogni ulteriore condizione ritenuta necessaria per il trasferimento, di estendere tali linee guida anche a materiali non riportati nelle liste e di prevedere misure restrittive all’export per altre ragioni di politica nazionale, coerenti con le obbligazioni discendenti dall’adesione a trattati internazionali.

Oltre agli impegni scaturenti dalle sopra ricordate linee guida, gli Stati partecipanti al G.A. hanno concordato di tenere nella debita considerazione anche il rispetto dei principi connessi con l’applicazione della clausola catch-all e della no-undercut policy.

Nel primo caso, si sono impegnati ad inserire nelle proprie normative regolanti il settore dell’export specifiche previsioni che consentano di sottoporre ad autorizzazione, previa adeguata informazione dell’esportatore, anche operazioni di trasferimento all’estero di beni non inseriti nelle sei liste di controllo, qualora le competenti Autorità abbiano motivo di ritenere che detti beni possano essere utilizzati, interamente o in parte, in collegamento con attività connesse con le armi chimiche e biologiche.

Analoga previsione normativa deve essere adottata al fine di obbligare anche l’esportatore a notificare alle medesime Autorità, nei casi di effettiva conoscenza, l’eventuale acquisizione di informazioni che facciano ritenere possibile tale diversione.

Nel secondo caso, i paesi partecipanti si sono impegnati a rilasciare autorizzazioni di esportazione per operazioni essenzialmente identiche ad altre, in precedenza negate da un altro Stato membro, solo a seguito di adeguate consultazioni con lo stesso paese di emissione del diniego.

A tal fine, per operazioni essenzialmente identiche devono intendersi esportazioni di un medesimo agente biologico o chimico ovvero, in caso di attrezzature duali, beni che presentino simili caratteristiche e prestazioni e che risultino destinati allo stesso acquirente.

La condivisione di informazioni nei termini sopra ricordati, oltre a rappresentare un indispensabile riferimento cognitivo, costituisce anche uno strumento d’ausilio strettamente connesso con

Per quanto concerne, poi, gli aspetti applicativi del controllo in relazione, sia al momento decisionale autorizzativo, sia alle misure di contrasto operativo e di enforcement  da adottare sul piano nazionale, il G.A. ha sviluppato anche delle specifiche indicazioni attuative che debbono presiedere a tali attività e che ciascun paese partecipante al Regime è tenuto ad implementare sul piano nazionale.

Nel primo caso concernente l'aspetto autorizzativo, i paesi partecipanti si sono impegnati ad adottare efficaci strumenti di controllo delle esportazioni idonei a prevenire la proliferazione delle armi chimiche e biologiche.

Essi debbono essere fondati su:

• una base legale che includa previsioni di enforcement e misure sanzionatorie per i casi di violazione;

• programmi nazionali di sensibilizzazione e consapevolezza dei rischi associati con tali forniture, indirizzati a tutti i settori industriali più rilevanti, ivi compresa la condivisione delle ragioni sottostanti all’imposizione dei controlli;

• processi decisionali delle istanze di esportazione improntati sulla valutazione, sia dei rischi associati alla transazione che tengano conto delle effettive assicurazioni sull’utilizzatore finale e sul ritrasferimento, sia delle decisioni assunte da un altro paese membro di negare un’operazione sostanzialmente identica, sia di tutte le informazioni disponibili sui rischi di proliferazione, ivi comprese quelle di fonti aperte;

• accordi di cooperazione con altri paesi del Gruppo Australia per una puntuale e completa condivisione dei dinieghi e delle pertinenti informazioni utili per il processo decisionale, ivi comprese quelle concernenti l’organizzazione dei reciproci sistemi autorizzativi e di controllo nazionale;

• idonee previsioni di gestione dei dinieghi emessi mediante opportuna diffusione e notifica degli stessi presso le strutture di enforcement;

• adeguate risorse ed opportune attività d’istruzione per mettere in condizione le strutture autorizzative e di controllo di operare efficacemente.

Più in particolare, il comune approccio concordato nel Regime sugli impegni che dovrebbero essere assunti dagli utilizzatori finali in relazione a possibili forniture di materiali e tecnologie inseriti nelle liste di controllo, comporta che le varie Autorità governative debbono acquisire, in linea con la normativa e prassi nazionale, una dichiarazione dell’utilizzatore finale che specifichi l’uso e la localizzazione finale del prospettato trasferimento, accompagnata, se necessario, da documenti illustrativi del campo di attività commerciale svolta e della propria organizzazione, un’assicurazione che affermi esplicitamente che il bene fornito non sarà utilizzato in alcuna attività connessa con lo sviluppo o la produzione di armi chimiche o biologiche e, qualora possibile e ritenuto necessario, un’assicurazione di disponibilità ad accettare un’ispezione post spedizione condotta dall’esportatore o dalle stesse Autorità del paese fornitore.

In tema di ritrasferimento il comune approccio concordato impegna tutti i paesi partecipanti al Regime a richiedere ed ottenere, nel caso di trasferimenti di servizi ed attrezzature di produzione di prodotti chimici e biologici controllati e prima del rilascio di un’autorizzazione a Stati non membri, adeguate garanzie sulla non riesportazione dei beni ovvero sull’assicurazione dell’ottenimento di un preventivo consenso in caso di ritrasferimento.

Nel secondo caso relativo agli aspetti di enforcement, i paesi membri del Regime sono tenuti a prevedere, nell’ambito del proprio sistema di riferimento normativo, specifiche azioni di contrasto operativo mirate soprattutto ad assicurare appropriati controlli sulle merci in transito e sulle prestazioni di servizi, associate all’attribuzione di adeguati poteri legali di monitoraggio dell’ottemperanza.

In primo luogo, tali poteri dovrebbero consentire, nell’ambito della movimentazione doganale delle merci, la possibilità di trattenere ed esaminare merci sospette, di visionare documenti nelle more di ulteriori indagini e di sequestrare beni presentati all’esportazione in violazione della normativa nazionale.

Inoltre, dovrebbe essere conferita l’autorità di condurre, sia specifiche verifiche delle attività esportative, con facoltà di esaminare registri e documenti di soggetti e società connessi con l’esportazione di merci anche in mancanza di specifici aspetti di violazione, sia di investigare su sospette violazioni delle norme di controllo dell’export, con potere di perquisire persone e locali, di sequestrare documenti e merci e di arrestare sospetti. 

Un’adeguata struttura di enforcement dovrebbe inoltre prevedere l’adozione di specifici accordi per una stretta cooperazione e scambio di informazioni tra le varie Autorità nazionali preposte ai controlli delle esportazioni, con conseguente raccolta, valutazione, analisi e diffusione di tutte le informazioni concernenti l’applicazione dei controlli normativi dell’export, nonché una stretta cooperazione internazionale e di mutua assistenza al fine di ottenere dati attendibili, ad esempio, sull’origine, sulle rotte di trasporto, sulla proprietà e sulla destinazione finale di merci e sull’autenticità di documenti.

L'acquisizione di consapevolezza del rischio

Il Gruppo Australia è il primo ed unico Regime ad avere posto su un piano di primaria rilevanza l’aspetto dell’effettiva percezione e consapevolezza del rischio connesso con il trasferimento dei materiali inclusi nelle proprie liste con riferimento al coinvolgimento diretto di quelli che rappresentano gli attori principali di tutto il sistema di controllo predisposto da ogni singolo paese: gli esportatori.

La proliferazione, infatti, considerata dal lato dell’offerta, non è altro che un flusso di tecnologia, attrezzature, expertise e materiali strategici proveniente dai paesi che dispongono di tali beni e diretto verso altri paesi che ne sono privi.

E’ nell’interesse, pertanto, sia delle società esportatrici che degli Istituti di ricerca, come delle Autorità governative, assicurare che beni sensibili non siano inavvertitamente forniti per programmi di proliferazione CBW.

Pertanto, un’attività esportativa consapevole da parte dell’industria riveste un ruolo fondamentale per il raggiungimento degli obiettivi di controllo, che debbono necessariamente prevedere, per essere realmente efficaci, forme di supporto da parte di tutti i soggetti coinvolti.

La massima collaborazione tra tutte le parti e la consapevolezza dei rischi associati ai trasferimenti di tale tipologia di materiali sensibili e del connesso pericolo conseguente ad una loro diversione d’uso costituiscono la base essenziale per un efficace contrasto ai programmi d’armamento chimico e biologico condotti dai paesi proliferanti.

Allo scopo proprio di sviluppare tale adeguata consapevolezza, il Gruppo Australia ha elaborato apposite linee guida  denominate awareness-raising guide, che i vari paesi partecipanti si sono impegnati a rispettare e a condividere con i propri soggetti nazionali coinvolti in attività esportative, accademiche e scientifiche riguardanti i prodotti chimici e biologici.

L’obiettivo della guida è quello di sviluppare consapevolezza, non solo tra gli esportatori che, in determinati casi (applicazione della clausola catch-all), debbono rappresentarsi come soggetti attivi nel contesto del sistema di controllo nazionale, ma anche tra tutte quelle persone a vario titolo coinvolte in attività connesse con sostanze chimiche, agenti biologici, materiali, impianti biotecnologici e componenti, software ed expertise utilizzati usualmente per scopi civili, ma che possono in alcune circostanze trovare diversione d’uso in programmi CBW o in attività terroristiche.

In tale quadro, assumono anche particolare rilevanza, sia il ruolo svolto dai cittadini di un paese sospettato di condurre programmi di proliferazione, che potrebbero essere utilizzati per acquisire il necessario expertise, sia la circostanza che tali paesi potrebbero cercare di procurarsi tecnologie e materiali sensibili tramite l’utilizzo di Stati terzi.

In sostanza, le linee guida in questione, che mirano ad evitare che i vari soggetti coinvolti con attività connesse con i beni chimici e biologici si prestino inconsapevolmente ad essere utilizzati quali tramiti di tale diversione d’utilizzo, si presentano quale ausilio volto ad assicurare un corretto e responsabile meccanismo aziendale interno di ottemperanza, fondato su valutazioni delle transazioni proposte, basate sul concetto della plausibilità delle stesse; vale a dire, sulla base dell’accertamento dell’assenza di qualsiasi contraddizione od incoerenza nei dati forniti.

In tal senso, l’utilizzo dichiarato appare plausibile quando il bene da fornire risulta appropriato in termini delle sue caratteristiche oggettive, quando le informazioni acquisite sulla parte contraente e sull’utilizzatore finale sono coerenti con l’utilizzo dichiarato e quando l’utilizzo stesso risulta credibile nel contesto di tutte le altre circostanze (ad esempio, l’expertise disponibile, l’utilità tecnica ed economica, i documenti d’acquisto, i certificati di utilizzo finale).

Il quadro di completamento informativo volto ad individuare tentativi di acquisizione a rischio è, in particolare, differenziato su tre direttrici, che tengono conto della specifica natura del tentativo di acquisizione e cioè, se riferibile a beni materiali (agenti chimici e biologici, impianti e componenti) con il coinvolgimento prevalentemente di produttori e società esportatrici oppure concernente tecnologia e know-how con l’utilizzo anche di Istituti di ricerca ed Università ovvero posto in essere per fini terroristici.

Nel primo caso, l’approfondimento informativo deve tenere conto di tutte quelle situazioni che sollevano elementi di dubbio e di sospetto per comportamenti della controparte, per circostanze riguardanti l’ambiente commerciale e per modalità di presentazione e predisposizione degli ordini di natura inusuale e non coerenti con le finalità dichiarate e la normale pratica di commercio.

Nel secondo, particolare attenzione deve essere prestata a tutte quelle occasioni di possibile trasferimento di know-how che attengono alla condivisione di conoscenze tecniche sul piano scientifico ed accademico, quali conferenze nazionali ed internazionali, manifestazioni fieristiche specializzate, workshops, incontri, simposi, ricerche e sviluppo di progetti congiunti, training e programmi d’istruzione.

In tutti e due questi casi, comportamenti sospetti, generalmente devianti da una normale prassi, includono:

• la mancanza di richieste di assistenza tecnica o di training, usualmente necessari per installare o rendere operativi impianti o componenti di impianti;

• richieste di inusuale o eccessiva riservatezza quali, ad esempio, la riluttanza a rivelare informazioni sulla localizzazione di un impianto di ricerca o sul luogo ove rendere un servizio concordato contrattualmente;

• le richieste, da parte di cittadini di paesi sospettati di condurre programmi di proliferazione nel settore biologico e chimico, di iscrizione come studenti o come lavoranti in progetti di ricerca o di partecipazione a conferenze e seminari;

• le richieste, da parte di soggetti, istituzioni e società sconosciute, di aiuto e collaborazione in specifiche aree tecnologiche e/o in processi tecnici;

• le richieste relative a materie sulle quali scienziati, esperti, ricercatori, addetti di laboratorio non chiederebbero normalmente collaborazione ed informazioni ovvero in ordine alle quali sono fornite ragioni non convincenti o spiegazioni evasive;

• la mancanza di spiegazioni o di convincenti ragioni sul perché un trasferimento tecnologico o un’attività addestrativa è richiesta oppure la mancanza di dimostrazione dell’effettiva disponibilità di expertise normalmente richiesto per tali trasferimenti ed attività;

• la richiesta di accordi contrattuali di natura eccessiva in relazione alla tipologia di servizi da rendere o che evidenzino chiara mancanza di familiarità con i relativi requisiti di sicurezza richiesti.

In relazione, infine, alle linee guida più direttamente indirizzate a prevenire eventuali diversioni d’uso dei materiali chimici e biologici a fini terroristici, il Gruppo Australia fa esplicito richiamo, in primo luogo, a tutte le varie risoluzioni del Consiglio delle Nazioni Unite che impongono specifiche misure restrittive nei confronti delle forniture di beni, assistenza tecnica ed addestrativa ad individui, società, gruppi ed organizzazioni (riportati in apposite liste), appartenenti per lo più a paesi conosciuti o sospettati di ricercare beni e know-how tecnologico per lo sviluppo di progetti WMD e per attività terroristiche CBW.

Tale background informativo di riferimento, che deve tradursi a livello aziendale in appropriate misure e procedure di controllo interne dell’export, costituisce il presupposto per la corretta valutazione di specifici fattori di rilevanza anche per la prevenzione di attività terroristiche, che possono emergere nel contesto di transazioni di beni o trasferimenti di tecnologie.

In particolare, aziende ed esportatori dovrebbero prestare la massima cautela in presenza di ordini e richieste, soprattutto se provenienti da controparti sconosciute, dai quali emerga:

• incertezza sull’identità del contraente e mancanza di adeguate credenziali;

• carenza di modalità di contatto (ad esempio, solo tramite casella postale od utenza telefonica mobile);

• incoerenza o non economicità delle modalità e degli itinerari di trasporto proposti;

• non familiarità od ignoranza delle misure di sicurezza tecniche richieste per il trattamento od il trasporto di agenti chimici e biologici o, più in generale, di tecnologie altamente sensibili.

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